长期以来，由于法律上对公共利益的界定不够清晰，征收程序规定也较为简略，地方政府有些部门执法力度不够，因此对被征收人的合法权益保障不够，从而导致暴力拆迁、不文明拆迁等现象时有发生，在不同程度上损害了被征收人的合法权益，还引发了一些群众上访事件，影响了社会的和谐稳定。因此从法律层面对不动产征收的条件、范围、权限和程序进行规定，显得非常迫切。

征收在本质上是国家基于公共利益对个人财产的限制，也是国家利用公权力对私人物权的限制。个人财产权是个人的基本人权，也是受宪法保护的基本权利，但国家为了公共利益的需要，对土地和私人财产可以实行征收，这是各国的通行做法。不过由于征收限制了人民的财产权，因此宪法、法律要求征收应当依照“法律”的规定，我国立法法也明确规定“对非国有财产的征收”只能制定“法律”。这表明对于人民基本权利的限制，应当通过制定法律来进行，而不宜通过行政法规甚至效力等级更低的规范性法律文件来规定。这充分体现了国家对人民财产的尊重和保护。

我国于2007年通过了物权法，该法第四十二条第一次明确了征收的条件和补偿的原则。但是，该法仅仅用一个条款来规定，毕竟过于简略。2010年，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步规范了国有土地上房屋的征收。它是对物权法征收制度的发展与完善，但由于该条例仅仅针对国有土地上的房屋，对于集体土地的征收并不适用。因此，当前迫切需要制定一部统一的不动产征收法。

制定不动产征收法也是依法治国的需要。依法治国必须充分保障老百姓的财产权，无论是农民所享有的土地承包经营权，还是城镇居民所享有的房屋所有权，都是个人的重要财产，甚至是个人基本的生产资料和生活资料，因此保护个人的房屋所有权也是对居住权的保障。而征收活动是对个人财产权的重大限制，只有规范征收活动，才能规范公权力的行使，充分保障公民的私权，并有力推进依法治国战略的实现。

近些年，征收补偿环节所引发的矛盾和纠纷较多，征收与补偿条例通过之后，此种情况得到了缓解，但是仍然没有完全消除。前不久，由国家四部委联合通报的2011年上半年的11起强拆致人伤亡案，也说明了问题的严重性。这在某种程度上也反映了规则不到位，征收活动还应当进一步规范。征收与补偿条例属于行政法规，效力等级较低，难以详细明确各种法律责任，因而在颁行之后实施效果并不十分理想。为此，也需要制定一部不动产征收法。

我国物权法为了落实宪法的规定，在第四十二条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这就强调征收不动产的权限和程序只能由“法律”作出规定，而不能通过行政法规或其他规范性法律文件来规定。物权法通过之后，还必须通过配套的法律来具体落实有关征收的规定，规范征收活动。通过制定不动产征收法，可以将征收的程序、补偿的规则进一步细化，这实际上是对物权法第四十二条的具体化。

要对征收的相关内容及主体进行详细的界定，从而让征收人和被征收对象都清楚自己的权利和义务。公共利益是征收的基本前提和基础，征收与补偿条例具体列举了公共利益的类型，但其对公共利益的界定在实践中仍然存在争议，比如不符合公益的征收决定，法院是否有权进行司法审查？是否有权撤销该征收决定？这些都有必要作出规定。对于征收决定权的主体，征收与补偿条例规定市县级人民政府为征收决定人，但是，该权利是否可以委托他人行使？人民政府以外的其他部门能否作出征收决定？具有市县级级别的各类经济和技术开发区管委会是否享有征收权？这些问题都需要在法律上明确规定。对于被征收人，国有土地上房屋的被征收人就是房屋所有人，而农村集体土地的征收，除了集体之外，被征收人是否包括土地承包经营权人？物权法暗含了这一含义，但是规定得并不明确。被征收对象主要应当包括城市国有土地之上的房屋和农村集体土地，征收与补偿条例却不涉及集体土地。如此等等，不一而足，都需要制定法律进行详细的规定。

完善的程序是规范征收行为的一个重要途径，对于不动产的征收决定，应当依照哪些依据作出？是否要经过调查、听证、广泛征求意见等过程？在作出征收决定前，是否应该事先达成有关补偿的协议？被征收人是否有权提起行政诉讼？法院是否有权对该决定进行司法审查？这些都有待立法明确。此外，关于征收的启动、订立拆迁协议、征求居民意见、召开听证会、公布征收方案及其反馈、确定补偿的标准和规则、不动产的评估、评估机构的选定，以及行政复议、行政诉讼等事项的规定，都需要加以完善。

征收补偿是不动产征收中问题的焦点，因此要对其进行更加细化的规定。我国物权法第四十二条区分了城市土地之上房屋的征收与集体土地征收，并规定了不同的补偿原则和标准。笔者认为，应当依据物权法所确定的原则，将征收补偿的标准进一步的细化，尤其是对集体土地的征收补偿，目前各地做法不相一致，应当在法律上统一规定。由于集体土地上的房屋不能进入市场流通，这就给评估其价值带来一定的困难，因此，对于集体土地之上的房屋的征收补偿，需要通过研究确定具体的补偿标准。

对于其他在审理相关案件中可能遇到的问题，也要尽可能地在法律中加以完善。比如征收补偿协议的性质是否属于民事合同？征收补偿协议生效后，一方不履行，另一方是否可以以违约为由起诉？这些都需要规范。还有司法搬迁中管辖的级别、司法审查的内容、执行主体的确定等等，都需要在法律中进行细化规定。


（作者系中国人民大学副校长、中国法学会副会长）


财政部等


财政部、国家粮食储备局、总后勤部、中国人民武装警察部队、中国农业发展银行关于印发《军粮差价补贴款专户管理办法》的通知

1997年1月3日，财政部等

各省、自治区、直辖市财政厅（局）、粮食局（厅），重庆市财政局、粮食局，各军区、各军兵种、国防科工委后勤部，总后青藏兵站部、武汉后方基地，各省、自治区、直辖市武警总队、武警总部所属直供单位、农业发展银行分行，重庆市武警支队，农业发展银行各计划单列市分行：
为切实贯彻落实《国务院、中央军委关于深化军粮供应体制改革的通知》（国发〔1996〕50号）的有关规定精神，我们制定了《军粮差价补贴款专户管理办法》，现印发给你们，请立即布置执行。为了确保及时拨付军粮差价补贴款，各地务必要在1997年1月31日前办妥开户手续，并将开户单位全称、开户行全称、帐号等情况于1997年2月5日前电告财政部、国家粮食储备局、总后勤部、武警总部、中国农业发展银行总行。
执行中有何问题，请及时函告我们。

附件：军粮差价补贴款专户管理办法
第一条 根据国务院、中央军委国发〔1996〕50号《关于深化军粮供应体制改革的通知》的有关规定，为加强对军供大米、小麦粉、油、豆、料差价补贴款的管理，制定本办法。
第二条 本办法适用于中央财政和省级人民政府负担的军粮差价补贴款的管理。
第三条 军粮差价补贴款的使用范围为：各地粮食部门按中国人民解放军总后勤部、财政部、国内贸易部、国家粮食储备局联合印发的《军粮供应管理暂行办法》的规定，供应给驻地部队的大米、小麦粉成本价（含必要费用和合理利润，下同）与军供价的差价开支；部队按随行就市原则从市场购买油、豆、料的成本价与规定的军供价的差价开支；部队按规定向有关人员支付的退发差价开支；总后勤部统筹以实物供应部队的“前运粮”的差价开支；加工野战食品用粮的差价开支。
第四条 承担军粮供应管理任务的各级粮食主管部门在同级农业发展银行（包括分支和业务代理机构，下同）“单位活期存款”科目下开设“军粮差价补贴”存款专户，并按中央财政和省级财政拨付款项分设“中央财政补贴款”和“省级财政补贴款”两个明细帐户。军队和武警团（旅）级（含，下同）以上单位后勤军需部门按业务系统分别在驻地农业发展银行“单位活期存款”科目下开设“军粮差价补贴”存款专户。
各级农业发展银行要协助粮食主管部门和部队后勤军需部门做好“军粮差价补贴”专户的开户工作，及时办理开户手续。
第五条 中央和省级财政拨补的军粮差价补贴款，通过各级粮食主管部门和部队后勤军需部门在农业发展银行设立的“军粮差价补贴”专户拨补给军粮供应企业和部队基层伙食单位。
中央财政负担的各地粮食部门供应给驻地部队大米、小麦粉的差价补贴款，由财政部按季提前两个月预拨到国家粮食储备局在中国农业发展银行总行开设的“军粮差价补贴”专户，然后由国家粮食储备局和财政部联合下达给省级粮食、财政部门；同时，联合向中国农业发展银行总行签发《军粮补贴款拨付通知书》（格式由财政部另行制定）。
中央财政负担的油、豆、料差价款和退发差价款，由财政部按季提前两个月分别预拨到总后勤部军需部和武警总部后勤部给养部在中国农业发展银行总行开设的“军粮差价补贴”专户，然后由总后勤部军需部和武警总部后勤部给养部下达给直供单位，并向中国农业发展银行总行签发《军粮补贴款拨付通知书》。
“前运粮”差价款，由财政部提前预拨到总后勤部军需部在中国农业发展银行总行开设的“军粮差价补贴”专户，按“前运粮”筹措办法的规定支用。加工野战食品差价款，由财政部提前分别预拨到总后勤部军需部和武警总部后勤部给养部在中国农业发展银行总行开设的“军粮差价补贴”专户，按野战食品筹措办法的规定支用。
省级人民政府负担的军粮差价补贴款，由省级财政部门按季提前一至两个月预拨到省级粮食主管部门在省级农业发展银行开设的“军粮差价补贴”专户。
军粮差价补贴款（不含“前运粮”和加工野战食品用粮差价款，下同）按上述办法分别逐级下拨到基层粮食主管部门和部队团（旅）级单位后勤军需部门在农业发展银行设立的“军粮差价补贴”专户，再由基层粮食主管部门和部队团（旅）级单位后勤军需部门分别拨付给军粮供应企业、部队基层伙食单位。有条件的地区，也可以不按行政级次设立专户，而采取跨级直拨的方式，促进军粮差价补贴款快速直拨到承担供应任务的粮食企业。
各级粮食主管部门会同财政部门和部队后勤军需部门下达军粮差价补贴款的有关文件或“通知书”等，要抄送同级农业发展银行。
第六条 中国农业发展银行总行收到国家粮食储备局与财政部联合签发以及总后勤部军需部或武警总部后勤部给养部签发的《军粮差价补贴拨付通知书》、并与其下达的拨补军粮差价补贴款文件或“通知书”等核对无误后，在三日（指接到“通知书”至汇出资金的时间，节假日顺延）内从专户中分别如数向有关省级粮食主管部门、部队后勤军需部门在农业发展银行开设的“军粮差价补贴”专户汇划资金；如审核发现与规定不符的，不能办理资金划拨手续，并在两日（从接到“通知书”起）内分别通知国家粮食储备局、财政部、总后勤部军需部和武警总部后勤部给养部，查明原因并按规定重新办理拨补手续。农业发展银行汇划或收到军粮差价补贴资金后，要及时通知其开户单位。
省级及以下各级农业发展银行收到粮食和财政部门以及部队后勤军需部门的拨款通知后，比照上述办法办理
第七条 粮食部门要建立军粮差价补贴款到位、使用、结转季报制度。省级粮食主管部门要将所在省（自治区、直辖市）“军粮差价补贴”专户补贴资金到位、使用、结转等情况按季汇总，经省级财政部门、农业发展银行审核签章后，于季度终了一个月内报送到国家粮食储备局汇总后送财政部审核，并抄送中国农业发展银行总行。季报的具体格式由财政部会同国家粮食储备局另行制定。
第八条 各级粮食部门、部队后勤军需部门和农业发展银行要对军粮补贴款专户实行严格管理，并确保及时、足额拨付到军粮供应企业和部队伙食单位。各级财政、粮食部门和军粮供应企业及部队后勤军需部门，要严格按照《军粮供应管理暂行办法》的有关规定计算、申请、使用军粮差价补贴款。任何单位和个人不得延误、截留、挪用军粮差价补贴款。否则，要按中国人民银行、财政部银发〔1996〕392号《关于印发〈粮棉油政策性收购资金供应和管理规定〉的通知》的规定严肃处理。
第九条 军粮补贴款专户资金按单位活期存款利率按季计息，利息收入转入专户，经财政部审核后继续用于军粮供应业务方面的必要开支。
省级粮食、财政部门每半年汇总一次中央财政补贴款和省级财政补贴款利息收入，经省级农业发展银行签署审核意见后，提出利息收入使用计划，联合上报财政部和国家粮食储备局、抄报中国农业发展银行总行，由财政部会同国家粮食储备局核批。
部队总部直供单位后勤军需部门每半年汇总一次利息收入，经开户的农业发展银行签署审核意见后按业务系统分别上报总后勤部军需部和武警总部后勤部给养部，并抄送中国农业发展银行总行。总后勤部军需部和武警总部后勤部给养部按业务系统汇总利息收入，并提出使用计划，报财政部审批。
任何单位和个人均不得擅自动用军粮补贴款专户利息收入，否则，要按上述第八条的规定进行处理。
第十条 各省（自治区、直辖市）财政厅（局）、粮食局（厅）、部队总部直供单位后勤军需部门和省级农业发展银行要根据本办法的规定，制定具体实施办法，并报财政部、国家粮食储备局、总后勤部、武警总部、中国农业发展银行备案。
第十一条 本办法自1997年1月1日起执行，由财政部会同国家粮食储备局、总后勤部、武警总部、中国农业发展银行负责解释。
第十二条 国家另有规定的，从其规定。