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试论不能犯未遂与迷信犯之区别/朱华春

时间:2024-05-16 12:22:59 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8808
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  一、概述

  不能犯未遂是指行为人出于犯罪意图实施犯罪,但行为不可能实现犯罪结果的犯罪未遂行为。自不能犯理论产生以来,“不能未遂的问题,一直是刑法未遂问题中潜藏的疑惑”[1],这不仅涉及到各国刑法对犯罪未遂的具体规定,还与学者对不能未遂行为性质的不同解释有关。“在德国刑法中,未遂犯的成立问题与发生犯罪结果的可能性问题是两个不同领域的问题,未遂犯的成立并不以发生结果的可能性为必要。”[2]换言之,德国刑法理论认为不能犯未遂属于未遂犯的一种,“如果行为人的以实现犯罪构成要件为目的的行为,根据事实上的或者法律上的原因,在现有情况下不可能既遂的,是不能犯未遂,诸如客体不能犯、手段不能犯,或者主体不能犯”[3],不能犯未遂同样是要受到刑事处罚的。我国传统的刑法理论与德国在这一问题上具有相似之处,以行为的实行能否达到既遂形态为标准,同样将犯罪未遂区分为能犯未遂与不能犯未遂。日本刑法中并没有对不能犯未遂情况的具体规定,只是日本刑法理论界认为不能犯或不能犯未遂是与未遂犯相对立的概念,而不是未遂犯的一种,“所谓不能犯,就是行为人已经着手实施犯罪,由于不可能发生结果因而未得逞的场合,它不能作为未遂犯加以处罚,也被称为‘不能未遂’”[4]。近年来,随着对不能犯理论研究的不断深入,部分学者对我国刑法理论中的不能犯未遂提出批评,试图全面借鉴日本刑法中不能犯理论。本文并不准备对这一问题进行过多阐述,仅在借鉴德国刑法知识的基础上结合我国刑法理论研究现状集中探讨不能犯未遂与迷信犯之间的区别。

  二、主要区别分析

  迷信犯是指行为人出于迷信、愚昧而采用客观上不可能实现危害结果的手段、方法来企图实现其意图的情况。作为未遂犯一种的不能犯未遂具有可罚性与不可罚的迷信犯截然不同,二者在行为危险性、犯罪故意方面、认识错误方面以及法律后果上具有显著区别,以下分述之:

  (一)行为危险性方面

  行为是否具有危险性是不能犯未遂与迷信犯之间的重要区别之一。不能犯未遂的危险性判断涉及到不能犯未遂行为与不可罚行为之间的区别,不可罚行为因为完全不具有犯罪行为的危险性而不受刑罚处罚。大陆法系中关于如何判断行为是否具有引起犯罪结果危险的理论学说极为复杂,“从以什么样的事实为基础加以判断的观点来看,大致来说,有以行为人本人的主观认识为基础来判断是否具有危险的主观说和以行为自身的性质为基础来判断是否具有危险的客观说之间的对立”[5]。主观理论认为处罚未遂犯的理由在于行为人的反社会危险性的具体实践,具体言之,“刑法对于犯罪行为之处罚者,主要的根本基础,乃在于行为人之犯罪意思,而建构可罚性前提的不法内涵着,则在于行为人对抗规范之违反行为本身,当行为人所为行为指向规范禁命或诫命之违反时,其行为不法内涵已然完备,至于是否发生一定之结果、或是造成结果之危险,仅是规范违反行为的佐证而已,并非可罚性判断的核心要件”[6]。客观理论则认为处罚未遂犯的理由在于行为所造成的危险性,“该理论从作为行为应受处罚性的本来根据的结果不法出发,要求犯罪未遂必须是一个正在形成中的结果不法”[7]。根据主观理论,未遂犯的处罚范围有扩张之虞,同时这一理论无法合理解释既遂犯与未遂犯刑事处罚上的区别,客观理论则限制了未遂行为的范围,完全否定了绝对不能犯未遂的可罚性,而这并不能完全适应现实社会的司法需要。为了调和主观理论与客观理论之间的对立,有学者试图综合二者进而形成一种折衷的立场,印象理论作为一种尝试被学者提出。“印象理论是从主观理论出发,不过对于未遂行为的可罚性则兼顾行为对一般社会心理的作用而有所限制”。[8]具体而言,“根据印象理论,成为未遂可罚性标准的,虽是行为人敌对的法律意识,但这并非仅仅作为现象来理解的敌对意识,而是被作为从行为中产生的对社会有深刻影响的敌对法律意识。如果对计划的、并开始实施的严重的犯罪不加以处罚,将会动摇公众对法秩序有效性的信赖。由于行为人忽视了重大障碍,使行为不能既遂的,同样具有这样的效果,因为已经显示行为人有实施该行为的能力,结果不发生是基于偶然的原因。无论是可能犯未遂还是不可能犯未遂,均会造成对社会的危害,对法律所保护的法和平意识的危害,在可能犯未遂的场合,还会增加对于被保护的行为客体的危害”[9]。

  本文拟采纳“印象说”来分析不能犯的危险性。印象说重视行为对法秩序敌对意识,只要行为人的行为给公众造成法秩序破坏的印象,即构成未遂犯。据此,不能犯未遂的危险性并不在于实际损害方面,而存在于行为动摇了“人们对法秩序不可破坏性的信赖”。同时,印象理论的判断是以行为时的客观事实为基础,以社会一般人的观念标准。“当然,刑法中的危险虽然是以社会上的一般人即普通人的认识为标准来进行判断的,但是社会中的一般人的认识也是以科学的、物理的认识为基础的”[10]。如果社会一般人感觉到行为人的行为造成了侵害法秩序的印象,则行为具有危险,反之则不存在 。客体不能犯中,社会一般人能够从行为中感觉到行为人对法秩序的敌对心态,而在迷信犯情况下,行为人采用了完全不可能造成危险的方法、手段,其行为是建立在违反科学原理甚至超自然力量的基础上,社会一般人不可能将迷信犯的行为与具体犯罪行为联系起来,并不会从中感觉到行为对法秩序信赖的破坏,故而,不能犯未遂存在危险性,而迷信犯并不具有这种危险性。

  (二)犯罪故意方面

  关于迷信犯不可罚的理由,国外刑法理论有学者认为在迷信犯情况下已经欠缺构成要件故意,进而不构成犯罪。[11]我国有的学者则认为“迷信犯之所以不为罪、不追究刑事责任,不在于它缺乏主观罪过,而在于它缺乏客观的危害行为,因而当然就缺乏主客观相统一的犯罪构成和追究刑事责任的根据”[12],而有学者在谈到迷信犯与不能犯之区别时则认为“迷信犯主观上的犯意无危险陛,不能犯则大多有之”[13],另有学者认为“未遂犯与不能犯、迷信犯的差别不在于行为人的人格或者犯罪计划、犯罪意图是否危险,而在于该行为是否已经造成发生结果的现实危险”[14],而主张不能犯不可罚的学者则认为“迷信犯不能犯独立于不能犯之外,应为不能犯的一种,即手段不能犯”[15]。本文认为迷信犯并不具有犯罪故意,这是迷信犯与不能犯未遂的另一个重要区别。

  故意是刑法理论上的重要概念,“以实现行为构成为指向的故意(行为构成故意),本身是作为主观部分而属于行为构成的”[16]。对于如何具体理解其含义学说并不一致,但一般皆认为故意是指行为人对法定构成要件要素的知道与意欲,即认识因素与意志因素,所谓认识是指行为人须对法定行为构成要件的全部事实具有一定的认识,而意志因素则是指行为人对于其行为造成的危害具有追求或不反对的主观心态,正是这种意识因素和意志因素构成了各种刑法故意形式的全部内容。在迷信犯情况下,行为人是基于迷信、反科学的认识而行为,其行为方法、行为手段不可能最终实现犯罪结果,行为人认识到的是这些不可能产生法益侵害的行为,对于自己的行为与意欲的危害结果之间的联系存在错误认识,这种认识并不属于法定的具体构成要件的内容。构成要件具有规制故意的认识内容与意志内容的机能,换言之,故意的认识内容应限定于全部的构成要件内容。故而,迷信犯并不存在犯罪故意,不符合构成要件该当性,不构成犯罪。不能犯未遂客观上具有实行行为,具体行为符合法定构成要件内容,因而不能犯未遂存在犯罪故意,即使在手段不能犯情况下,行为人预先计划的手段与意欲的犯罪结果存在因果联系,行为人正是在对此具有认识的基础上实施犯罪行为,这并不影响犯罪故意的成立。

  (三)认识错误方面

  不能犯未遂因具体障碍原因可分为客体不能犯、手段不能犯等具体情况,手段不能犯是指行为人因采用的具体犯罪手段无法实现犯罪意图而导致犯罪未遂的情况。不能犯未遂与迷信犯在认识错误方面的区别主要体现在手段不能犯与迷信犯二者之间,手段不能犯与迷信犯之间的区别不仅是理论问题,同时也影响到具体司法实践。手段不能犯可以分为两种情况:一是行为人对作案手段的性质产生错误认识,把此种手段(或工具)当作彼种手段(或工具)使用,从而导致其行为手段不能引起预期的危害结果的发生;二是行为人对作案手段的作用产生了错误认识,致使犯罪未能完成[17]。手段不能犯与迷信犯的区别同样可以根据这两种情况进行分析,“在工具不能犯未遂的场合,行为人是以认识到客观现象之间真实存在的因果联系为基础而行为的,行为人对行为的性质及实行行为的方法、手段的性质在认识上并没有发生错误,只是由于疏忽大意等心理状态而造成了对实施犯罪的具体工具的误认,从而选用了实际上不可能实现犯罪意图的犯罪工具,致使犯罪未能得逞”[18],诸如使用不够剂量的毒药故意杀人、误以为空枪装有子弹而开枪射杀等。“迷信犯则相反,行为人对其行为以及实现行为的方法、手段的认识,由于迷信、愚昧而自始产生了根本性质上的认识错误,在实施其行为时,行为人在具体手段的选择上则与主观意图保持一致,并未发生错误”[19],诸如用诅咒呼唤恶魔杀人、通过针刺草人来杀人等。在第二种情况下,行为人预先计划的手段与实际使用并不存在矛盾,只是对具体手段的作用产生错误认识,如上所述,迷信犯的错误是存在于对所使用手段根本性质的认识。这种情况下不能犯未遂与迷信犯的界限取决于行为人对所用手段与意图结果之间因果联系的认识是否涉及显著的无知错误,这种判断应以社会一般人为基础。如果这种错误认识一般人皆认为系属无知,则为迷信犯,反之,若行为人的手段、方法在其他人看来具有可能性,则可归为不能犯未遂。

  (四)法律后果方面

  迷信犯在各国刑法上基本都不作为犯罪处理,如日本刑法理论中的不能犯概念与迷信犯性质相同,是不可罚的行为,德国刑法中迷信犯属于不能犯未遂,但作为例外不予处罚,我国传统的刑法理论认为迷信犯不具有刑法上的危害行为,不符合犯罪构成,不应受处罚。相反,不能犯未遂作为未遂犯的一种,应受刑罚处罚,只是在特定条件下可以减轻、从轻或者免除处罚。《德国刑法典》中第23条第3项规定:“行为人由于对犯罪对象和手段的认识错误,其行为根本不能实行终了的,法院可免除其刑罚,或酌情减轻其刑罚”[20],我国《刑法》第23条规定:“已经着手实行犯罪,由于犯罪分子意志以外的原因而未得逞的,是犯罪未遂。对于未遂犯,可以比照既遂犯从轻或者减轻处罚”。

  三、结语

  在分析不能犯未遂概念基础上,本文认为,不能犯未遂与迷信犯之间存在诸多重要区别,不能犯未遂具有一定的危险性,社会一般人能从其行为产生法秩序遭到破坏的印象,而对于迷信犯,一般人并不会将其与犯罪行为联系起来,并不具有危险性。另一方面,迷信犯主观上并不存在行为构成故意,不能犯未遂存在犯罪故意。同时,不能犯未遂中的手段不能犯与迷信犯都存在认识错误,但在具体内容方面则存在一些区别。迷信犯因为没有犯罪故意,不符合犯罪构成,并不能成立犯罪,而不能犯未遂作为未遂的一种需要承担刑事责任。

  
【注释】

[1]柯耀程:《刑法的思与辩》,北京:中国人民大学出版社,2008年版,第163页。

[2]郑军男:《不能未遂犯研究》,北京:中国检察出版社。2005年版,第8页。

[3](德)汉斯·海因里希‘耶赛克、托马斯‘魏根特:《德国刑法教科书》,徐久生译,北京:中国法制出版社,2001年版,第634页。

[4](日)曾根威彦:《刑法学基础》,黎宏译,北京:法律出版社,2005年版,第126—127页。

[5]黎宏:《刑法中的危险及其判断——从未遂犯和不能犯的区别出发》,《法商研究》2004年第4期。

[6]柯耀程:《刑法的思与辩》,北京:中国人民大学出版社,2008年版,第171页。

[7](德)汉斯·海因里希·耶赛克、托马斯·魏根特:《德国刑法教科书》,徐久生译,北京:中国法制出版社,2001年版,第635页。

[8]黄荣坚:《刑法问题与利益思考》,北京:中国人民公安大学出版社,2009年版,第66页。

国家税务总局关于贯彻国务院批转的加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作意见的通知

国家税务总局


国家税务总局关于贯彻国务院批转的加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作意见的通知
国家税务总局



《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作意见的通知》(国发〔1997〕12号附后)已于1997年2月19日下发各地。为了积极稳妥地推进个体私营经济查帐征收工作,促进个体私营经济的健康发展,创造公平竞争的税收环境,现就有关问
题通知如下:
一、提高认识,加强领导。在个体私营业户中推行查帐征收是一项涉及面广、政策性强、难度大的工作。各级税务机关要高度重视,统一思想,把加强个体私营经济税收征管,强化查帐征收工作提高到深化税收征管改革,加强宏观经济调控、缓解社会分配不公、保持社会经济的稳定和
促进社会主义市场经济发展的高度来认识,克服畏难情绪,做到思想到位,工作到位。主要领导要亲自抓,精心组织,周密部署,选派业务素质高、熟悉财务会计知识的人员成立工作小组,负责指导建帐建制及查帐征收工作。同时,国家税务局、地方税务局要加强配合和协作,以确保这项
工作的顺利开展。
二、坚持积极稳妥、重点突出、区别对待、循序渐进的工作原则。在个体私营业户中建帐建制、查帐征收是一项长期而复杂的工作。在全面推进这项工作的过程中,一方面态度要积极,措施要得力;另一方面要从目前的实际情况出发,步子要稳妥,做到统筹规划、讲求实效、以点带面
、分步进行,防止一哄而上。同时,要有针对性、有选择地开展工作,抓住个体私营经济税收征管的重点、难点和社会关注的热点问题,在较短时间内使个体私营业户的财务管理状况以及纳税秩序有较大改善。
三、实施分类建帐。凡有固定经营场所的个体私营经济业户,都必须按财务会计制度的有关规定设置会计帐簿,凭合法有效的凭证,如实记载经济业务事项,正确核算盈亏。在建帐过程中,要区别不同的业户,分别建立复式帐或简易帐,即对达到一定经济规模的个体工商户和按定期定
额征收的私营企业、各类名为国有或集体实为个体或私营的企业、个人租赁承包经营的企业,建立复式帐;其他业户建立简易帐。业户可自行建帐,也可聘请税务代理等中介组织代理建帐。经营规模小、确无建帐能力的业户,经县以上税务机关批准,可暂不建帐或不设置帐簿。
在有条件的专业市场,凡从事商业批发、零售的业户,在建帐的同时,要按规定使用税控收款机。具体办法由国家税务总局另行制定。
四、对建帐户实行查帐征收方式征收税款。鉴于目前实行查帐征收工作受内、外部条件的制约,在建帐初期,为了保证税收收入,防止税款流失,作为过渡性措施,对建帐户可采用查帐征收与定期定额征收相结合的征收方式。
五、重新核定和调整定额。对经县以上税务机关批准暂不建帐或不设置帐簿的业户,税务机关可继续采用定期定额征收方式。但要加大定额调整力度,严格按照核定定额的程序,重新核定和调整定额,提高定额的准确性和合理性,平衡建帐户与定额户的税收负担,以配合建帐工作的顺
利实施。调整定额的具体幅度和步骤由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局结合本地的实际情况确定。
六、加强发票管理。发票是记帐和核算的合法凭证,加强发票管理是做好查帐征收工作的基础,各级税务机关要采取有力措施,切实加强发票管理工作。个体私营业户在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动时,必须按规定开具、取得发票,不得无票经营。
七、加大税务稽查力度。强化税务稽查,是做好个体私营业户查帐征收工作的有力保证,各级税务机关要对征管力量的配置进行调整,充实个体私营经济税收的稽查人员,从而加大税务稽查的力度,以稽查促建帐,以稽查促管理。要集中力量认真查处个体私营经济偷逃税大案、要案,
对情节严重、构成犯罪的,要及时移送司法机关处理,做到查处一户,震慑一片。
八、充分发挥社会中介组织的作用,推进查帐征收工作。针对目前个体私营从业人员素质普遍偏低和财务会计人员短缺,自己难以建帐的客观情况,各级税务机关要积极发挥税务代理等社会中介组织的作用,为个体私营业户代理建帐,从而推动查帐征收工作的开展。
九、搞好社会综合治理。查帐征收工作涉及面广,综合性强,单靠税务部门难以实现有效的控管。因此,各级税务机关:一要积极争取各级党政领导的重视和社会各界的理解、支持;二要与银行、工商、公安等部门加强配合;三要充分发挥个体劳动者协会和私营企业协会的作用,逐步
建立健全协税护税网络。
十、分步实施。从1997年4月1日起,在全国范围内普遍推进个体私营经济业户建帐、强化查帐征收工作,由于受内、外部条件的限制,难以一步到位,因此,需分步实施。
(一)准备阶段。从1997年4月至5月,各级税务机关要结合本地实际情况,进行调查研究,模清情况,制定和完善有关建帐制度和办法;结合税收宣传月,大张旗鼓地采取多种形式,向社会各界,特别是应建帐的业户广泛宣传建帐的意义和作用,提高广大业户自觉建帐、依法纳
税的意识;同时要组织力量,集中时间,加强对税务干部的业务培训和对建帐户办税人员财务、会计等知识的培训,从而为个体私营经济业户建帐建制、强化查帐征收做好充分的准备。
(二)推进阶段。第一步:从1997年6月起,各级税务机关要首先在个体工商户大户和按定期定额征收的私营企业、各类名为国有或集体实为个体或私营的企业、个人租赁承包经营的企业中先行建帐,实行查帐征收,并在有条件的专业市场中,结合建帐,推行税控收款机;第二步
:创造条件,总结经验,逐步扩大建帐面,实行查帐征收,最终实现个体私营经济税收征管的法制化、规范化。
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局要根据本地的实际情况,制定具体实施方案,并报总局备案。对在开展这项工作中出现的新情况和新问题,要及时报告。

附件:国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作意见的通知

国发〔1997〕12号;1997年2月18日


国务院同意国家税务总局《关于加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作的意见》,现转发给你们,请遵照执行。
加强个体、私营经济税收征管,强化查帐征收工作是规范个体、私营经济管理,促进个体、私营经济健康发展的重要措施。各级人民政论要高度重视,切实加强领导,协调税务、工商行政管理、公安和金融等有关部门,积极稳妥地做好这一工作,并帮助税务部门解决工作中出现的困难
和问题。国家税务总局要结合深化税收征管改革,切实做好对这项工作的组织指导和监督检查。各有关部门要相互支持、密切配合,确保这项工作的顺利进行。
本通知的具体实施意见,由国家税务总局会同有关部门制定。本通知的贯彻执行情况,各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应于7月底前报告国务院,同时抄送国家税务总局。

国家税务总局关于加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作的意见
改革开放以来,我国个体、私营经济的迅速发展,对发展社会生产力、繁荣社会主义市场经济、增加国家财政收入、缓解城乡就业压国、方便人民生活等方面都起到了积极作用。但是,在个体、私营经济发展过程中也存在一些问题,尤其是经营活动无帐可查或帐册不全、财务管理混乱
的现象比较普遍,偷逃国家税收的问题突出,已引起全社会的关注。这种状况如不改变,既不利于个体、私营经济的健康发展和公平竞争,也不利于税法的贯彻落实。因此,必须采取切实有效的措施,进一步加强对个体、私营经济的财务管理和税收征管工作。为此,特提出以下意见:
一、全面、准确地贯彻党和国家发展个本、私营经济的方针政策。以公有制经济为主体,多种经济成份共同发展,是党和国家长期坚持的方针。在继续鼓励和扶持个体,私营经济的发展,使其作为公有制经济的重要补充;要综合运用经济、法律、行政、思想教育等手段对个体、私营经
济加强引导、监督和管理;要保护个体、私营经济业户的正当经营活动和合法收入;同时要加强对个体、私营经济的税收征管工作,强化查帐征收,创造公平竞争的环境,促进个体、私营经济健康发展。
二、改进个体、私营经济税收征管方式,强化查帐征收。各级税务机关要采取有效措施,切实加强个体、私营经济税收管理,并逐步在有固定经营场所的个体、私营经济业户中全面实行查帐征收,实现税收征管的法制化、规范化。
从1997年4月1日起,达到一定经营规模的个体工商户和按定期定额征收税款的私营企业、个人租赁承包经营的企业要按照国家统一的会计制度全面建帐,税务机关应对他们实行查帐征收。业户可自行建帐,也可聘请社会中介机构代理建帐。在有条件的专业市场,凡从事商业批发
、零售的固定业户,在建帐的同时要按规定使用税控收款机,其购置费用可在所得税前分期列支。
为防止税款流失,确保税收收入,在建帐初期,作为过渡性措施,对建帐户也可实行查帐征收与定期定额征收相结合的征收方式。
对目前实行定期定额征收的各类业户,要根据其经营情况调整定额,对少数还需继续实行定期定额征收的业户要加强定额管理。查帐征收户和定期定额征收户均应依法如实申报纳税,不申报、申报不实或者超过定额一定幅度未申报调整定额的,一经查出按偷税处理。
各地国家税务局和地方税务局要共同督促个体、私营经济业户做好建帐工作,以缴纳增值税、消费税为主的业户,由国家税务局负责督促建帐;以缴纳营业税为主的业户由地方税务局负责督促建帐。
三、个体、私营经济业户要正确理解和认识建帐和查帐征税的意义。建帐是经营者加强自身管理和扩大经营的需要,也是依法申报纳税的基础。因此,个体、私营经济业户要积极、主动、认真地按照要求建帐和使用税控收款机,接受税务机关的监督,如实向税务机关申报经营情况,支
持税务机关做好查帐征收工作。个体劳动者协会和私营企业协会要积极配合各级人民政府及税务机关加强宣传教育,协助个体、私营经济业户做好建帐工作。
四、各有关部门要相互支持、密切配合。加强个体、私营经济税收征管,强化查帐征收工作涉及面广,综合性强,难度较大。国家税务总局要结合深化税收征管改革,切实做好对这项工作的组织指导和监督检查。各有关部门要相互支持、密切配合,确保这项工作的顺利进行。
工商行政管和税务机关要共同组织力量,按照企业实际资本构成和经营情况,对企业工商登记的性质进行清理。同时,要对核发个体、私营经济业户营业执照和税务登记证的情况进行一次联合清理检查。对不按规定建帐或建假帐的业户,要责令其停业整顿、限期改正;逾期不改的,要
吊销其营业执照,取缔其经营资格;对建假帐偷逃税构成犯罪的,要移送司法机关处理。
金融部门要加强现金管理,根据国家现金管理的规定办理现金收付;要清理和禁止多头开户,对有偷逃税行为的业户,各金融单位要按照国家法律规定积极协助税务机关检查其存款帐户,提供有关情况,并依法及时采取税收保全措施和强制执行措施。
各级公安机关要认真查处涉税案件和围攻、冲击税务机关或殴打、谩骂税务人员的案件。对拒绝、阴碍税务人员依法执行公务,有意扰乱税收治安秩序的,要依法予以处理。
五、统一认识,加强领导。各级人民政府要切实加强对个体、私营经济税收征管,强化查帐征收工作的领导,支持并帮助税务部门解决工作中出现的困难和问题。同时,要从全局出发,坚决贯彻执行国务院关于制止乱收费、乱摊派、乱罚款的各项规定,对各种收费进行清理整顿,切实
减轻个体、私营经济业户的税外负担,保证查帐征收工作的顺利进行。




1997年4月9日

关于开展全国农村水电安全监管全覆盖大检查的通知

水利部


关于开展全国农村水电安全监管全覆盖大检查的通知


  水利部、工商总局、安监总局、电监会联合下发《关于加强小水电站安全监管工作的通知》(水电〔2009〕585号)后,各地非常重视,做了大量卓有成效的工作,农村水电领域安全形势进一步好转。为巩固违规水电站清查整改成果,全面落实农村水电安全生产“双主体责任”,实现从专项治理向全面监管的转变,现决定开展农村水电“安全监管全覆盖”大检查。具体安排如下:
  一、工作目标
  通过开展“安全监管全覆盖”大检查,全面落实农村水电安全监管主体责任和安全生产主体责任,着力构建安全生产长效机制,从源头上防范重特大事故的发生,做到“全覆盖、无死角、制度化”。
  二、对象和范围
  本次大检查的对象和范围为:全国5万千瓦及以下的各类在建和已建小水电站。
  三、主要任务
  (一)全面落实农村水电安全监管主体责任
  审批、核准小水电项目的地方人民政府是小水电站的安全监管责任主体。按照“属地管理”的原则和职责分工,各省级水行政主管部门应与当地安监部门和电力监管机构及时沟通,全面摸清本地区各类小水电站的基本情况,按照综合监管与专业监管相结合的原则,明确各部门职责分工,各司其职,各负其责,协同配合,确保监管到位。安全生产监管主体责任已经落实的地方,可继续执行现行职责分工;职责尚未明确的地方,各省级水行政主管部门应商当地电力监管机构,按照职责分工和全面覆盖、利于监管、协商一致的要求,全面落实本行政区域内小水电站的安全监管主体责任。切实做到责任单位明确,责任人明确,监管对象明确,监管措施落实。
  负有农村水电安全专业监管责任的地方各级水行政主管部门,应与有关部门密切配合,在完善法规制度、强化规划指导、严格建设程序、规范运行管理的同时,切实加强农村水电安全生产监督检查。一是集中开展防汛安全检查,重点检查防汛责任制是否落实,防汛预案是否完备,汛情信息是否畅通,应急机制是否健全,物资储备是否充分,防汛措施是否到位;二是定期进行安全生产监督检查,重点检查安全生产责任是否落实,规章制度是否完善,管理机构是否健全,专职人员是否到位,应急预案是否可行,隐患排查是否深入,安全隐患是否得到治理和整改。
  (二)全面落实农村水电安全生产主体责任
  农村水电站业主是安全生产的责任主体,业主负责人“一岗双责”,既要承担生产管理职责,也必须承担安全管理职责。业主单位要提高安全生产责任意识,认真构建安全生产自我管理的长效机制,建立完善安全生产责任制,健全安全生产机构,设置安全专管人员,落实安全生产保障经费,强化教育和培训,细化各项安全措施和预案,不安全不允许生产。目前,要立即开展防汛安全自查,明确防汛安全责任,完善防汛应急预案,落实各项防汛措施,全面进行隐患治理。
  农村水电安全监管责任单位要对本地区各类小水电站的安全生产主体责任落实情况进行逐站检查,防止出现管理盲点或空白区域。
  四、实施步骤
  本次大检查分3个阶段实施:
  (一)安排部署阶段(5月20日前):各省级水行政主管部门应按照“安全监管全覆盖”大检查的目标和任务要求,结合本地实际,尽快制定实施方案,全面部署,分类指导,分级落实。地方各级水行政主管部门要细化方案,切实把大检查的要求落实到每个电站。
  (二)自查自改阶段(6月底前):按照大检查要求和实施方案,地方各级水行政主管部门对本地区农村水电安全责任落实情况进行逐站核查,分片包干,查遗补漏,按照人员变动的最新情况重新落实,经责任单位和责任人确认后汇总造册,逐级上报,并在当地媒体公示。与此同时,完成各项安全自查和整改。
  (三)检查督导阶段(10月底前):从5月份开始,根据各地大检查进展情况,各省级水行政主管部门应积极向政府主管领导汇报,会同当地有关部门,对本地区所有小水电站安全责任落实情况进行督促检查,及时协调解决工作中出现的困难和问题,确保大检查顺利实施。水利部将组成督查组,对各地开展大检查情况进行检查督导。
  五、工作要求
  (一)提高思想认识,加强组织领导。本次大检查范围大、任务重、时间紧、要求高,其工作成效直接关系到人民群众生命财产安全和社会稳定。汛期来临,各级水行政主管部门要站在对国家和人民负责的高度,充分认识大检查的重要性和紧迫性,切实加强领导,自上而下,层层落实,确保各项工作全面推进。
  (二)加强沟通协调,务求全面覆盖。农村水电数量多、分布广,情况复杂。对于个别地方长期存在的农村水电管理缺位和安全监管职责不清的,水行政主管部门要结合当地实际,积极和发改、工商、安监、电监等部门沟通情况,在政府领导统筹协调下,限期采取措施,做到职责明确,权责统一,不留空白,不留隐患。
  (三)着眼长远发展,理顺体制机制。各级水行政主管部门要以农村水电“安全监管全覆盖”大检查为契机,加强农村水电法规制度建设,理顺农村水电管理体制机制,从源头上防止各类违规水电站的产生。既要消除威胁公共安全的突出隐患,又要落实治本之策,形成农村水电科学发展的长效机制。
  (四)强化监督检查,严格责任追究。各级水行政主管部门应会同有关部门加强联合执法和监督检查。要充分利用广播、电视、报纸、网站等各种媒体,加大舆论监督和群众监督力度。对落实责任走过场的单位要予以曝光,对因领导不重视、行政不作为、行动不及时、责任不落实、隐患不治理而引发险情和事故的,要从严追究有关人员的责任。
  各省级水行政主管部门应对大检查情况全面汇总,形成总结报告,并填报附表,于2011年10月10日前报送水利部水电局。

水利部(章)
2011年四月十九日


附件:
农村水电“双主体”责任落实情况表

http://www.mwr.gov.cn/slzx/tzgg/tzgs/201104/P020110427385060786381.xls