广东省珠海市人民政府


珠海市国营企业承包经营责任制试行办法
珠海市人民政府


第一章 总则
第一条 为发展和完善全民所有制企业承包经营责任制，规范承包方与发包方的行为，增强企业活力，提高企业经济效益，特制定本办法。
第二条 本市工业、交通、建筑、农林、物资、商业、外贸待业的全民所有制企业（以下简称企业），凡实行承包经营责任制的，均按本办法执行。
第三条 实行承包经营责任制，必须正确处理国家、企业、职工个人三方面的利益关系，确保国家财政收入稳定增长和补亏还贷任务完成，增强企业发展后劲，逐步提高职工的收入水平。

第二章 承包经营的原则、形式和期限
第四条 承包经营的原则是：包死基数，确保上缴，超收分成，欠收自补。
亏损企业实行减亏承包，原则是：核定亏损，确保补亏，超补有奖，欠补受罚。
第五条 承包的主要形式是企业经营者带领全体职工集体承包。鼓励企业法人承包，即企业承包企业。欢迎外商承包。一些边远的长期亏损的小门店、小企业，可以包给个人，但经营商业批发、进出口、金融、房地产、重要生产资料、紧俏耐用消费品的，不能包给个人。
在不违反国家有关规定的前提下，也可以经发包方和承包方协商，采取其他行之有效的承包或租赁经营方式；还可以实行厂长任期目标责任制。
第六条 承包经营的期限为三至五年。少数经营不稳的企业，承包期可以短些，但不得少于三年；经营稳定、有条件的企业，承包期可以与“八五”计划衔接。

第三章 承包方和发包方的确定
第七条 企业按财务隶属关系进行承包。
市属集团（总）公司和财务关系隶属市的企业实行承包，发包方为市财政局（投资管理公司）。市劳动局、税务局以及企业主管部门参与发包。
集团（总）公司下属企业实行承包，发包方为集团（总）公司。
市属国营企业从内联企业、合资、合作企业以及股份制企业分回的利润，纳入该企业承包范围。
第八条 市属企业的承包合同报市体改委审批；集团（总）公司向下属企业发包，其承包合同报市财政局（投资管理公司）审批；其余企业承包，报发包方上一级机关审批。审批机关对报送的承包合同超过一个月未批复的，社作批准。
第九条 企业下属非独立核算的单位和部门，实行指标考核，不单独承包。

第四章 承包任务的确定
第十条 企业实行税后承包。独立核算单位实现利润，应照章向税务机关缴纳所得税，其利润目标和上缴任务纳入承包范围。
第十一条 承包利润基数原则上以前三年实现利润平均数（如前三年实现利润平均低于上年实现利润的以上年实现利润）为基础，比照同行业水平，按逐年递增法，合理确定承包期各年的的利润基数；正常情况下每年递增百分这十；条件好、潜力大的企业可高些；反之，则可以低些。


特殊行业的企业，可以实行按单位经营量含利润或资金利润率等办法确定其利润基数。
第十二条 承包企业按不同行业和经营条件优劣，确定上缴或补亏任务。工业企业一般为利润目标的百分之二十五；商业企业一般为利润目标的百分之三十；超额完成利润目标的，超额部分可根据多超多留的原则，按一定比例计算上缴或补亏。
第十三条 承包企业财务可作如下处理后，计算实现利润：
（一）固定资产贷款利息列入成本；
（二）一年以上未收回的应收款按一定比例提取坏帐准备金；
（三）库存积压一年以上的商品或物资（包括库存原材料、辅助材料及成品、半成品）按一定比例提取削价准备金。
第十四条 承包企业税后和完成承包上缴任务后的留利，要从有利于增强企业后劲和调动职工积极性出发，安排好生产发展基金、后备金、福利基金、奖励基金和补充流动资金等“五金”。“五金”比例一般为3∶1∶3∶2∶1。已工效挂钩的企业不再安排奖励基金，分别增大发展
基金、福利基金和补充流动资金的比例。

第五章 工资分配
第十五条 承包企业要实行工资总额与经济效益挂钩浮动的办法。人均创利三千元以下的企业，按核定的比例提取奖金或增长工资。工资分配要坚持工资总额的增长不高于经济效益增长和人均工资水平增长不高于劳动生产率增长的原则。
第十六条 企业工资总额与经济效益挂钩浮动的形式，可以实行工资总额与实现税利和完成上缴任务、与实物销售量、与净产值工资含量、与资金利润率以及资产增值挂钩等形式。实行工资总额同经济效益挂钩，除确定主要挂钩指标，必须同时制定质量、消耗、安全、劳动生产率等辅
助性指标，并根据完成情况，兑现工资。
辅助性指标考核，采用百分制扣分减资办法。辅助性指标共占三十分（即应发工资总额的百分之三十），其中质量十分，消耗八分，资金周转、劳动生产率、安全生产各四分。完成者记满分，未完成者按未完成程度扣分减资。
第十七条 企业工资总额的确定。计划基数应根据企业年平均人数和职工标准工资、计划工资、加班工资、合理的奖金以及省、市规定的津补贴等进行核定。承包目标利润低于上年者，工资计划基数亦相应减少。年终兑现时，企业年平均人数有变化的，工资总额计划数应随之调整，并
以调整后的实际工资总额与挂钩浮动比例，兑现增减工资。
第十八条 浮动比例和工资来源
（一）经济效益较好的企业，浮动比例一般为一比零点三至零点七即经济效益增减百分之一，工资总额随之增减百分之零点三至百分之零点七。其中工农业浮动系数为一比零点三至零点七，其他行业为一比零点三至零点六；微利企业按核定的经济效益增减比例，兑现增减工资；实行销
售量或净产值工资含量的企业，按核定的工资含量系数增减工资。
（二）为了控制工资成本扩大，企业工资总额计划数分进成本和在企业税后利润中开支两部分。超目标增长的工资也在企业税后利润中开支。企业完不成挂钩任务时，扣减工资先从核定的工资总额税后利润开支部分抵减，再在进成本部分抵减。为了保证职工的基本生活，扣减后的工资
，应不低于进成本的工资基数的百分之七十。
（三）企业工资的提取，一律按财务制度和劳动工资制度执行，不得另开提取渠道，严禁由帐外分配。
第十九条 企业实行承包后，经营者任职期间，凡全面完成年度目标者，其个人收入可高于职工人均工资的零点六倍；超额百分之三十以上者可高于一倍；超额百分之六十以上，使企业达到省级先进企业标准者可高于二倍；超额百分之六十以上，使企业达到国家二级企业标准以上者可
高于三倍，并可浮升一级工资。上述工资来源，统一在兑现的增长工资中开支。
企业经营者在承包期内连续超额完成承包任务和保持国家二级企业标准者，其浮升的一级工资在企业承包期满时可转为固定工资；不能保持的，即予取消。过去按《关于增强企业活力的若干规定》（珠字〔1987〕23号）第十九条规定晋升一级工资的，在承包期内保持超额完成承
包任务的，其浮升的一级工资在承包期满时亦可以转为固定工资；不能保持的，应予取消。
企业经营者收入高于职工人均工资的倍数，还应根据企业实现利润多少分档次增减，以体现责任和贡献的大小。实现利润在一百万元至四百九十九万元之间的为基准线，不增不减；在五百万元至九百九十九万元之间的增加百分之十；在一千万元至一千九百九十九万元之间的增加百分之
二十；二千万元以上的增加百分之三十；在六十万元至九十九万元之间的减少百分之十；在二十万至五十九万元之间的减少百分之二十；二十万元以下的减少百分之三。
对没有完成承包任务的企业经营者，按未完成任务的比例，扣减其工资收入，直至扣减到可进成本工资的百分之七十。
第二十条 承包合同按一个承包期作总结算兑现。为此，进行年度结算兑现时，增长工资应预留百分之十至百分之三十，待总结算时再兑现。

第六章 风险担保
第二十一条 承包时，承包方应出具一定的财产作为担保。抵押物可以是现金、有价证券或其他财物。
第二十二条 实行集体承包的企业，企业经营者的担保金为三千元，企业副职领导为二千元，中层干部为一千元；个人承包和企业法人承包的，承包方按合同规定的年上缴利润额或补亏额的百分之三十交缴担保金。承包年度兑现时，如不能完成承包任务的，按未完成实现利润和上缴利
润数的比例扣罚担保金，即实现利润和上缴利润每降低百分之一，分别扣罚担保金额的百分之一；个人承包、外商承包和企业法人承包，则以担保金全额填补。如完成承包任务，担保金可结转到下一承包年度，并可按银行同期存款利率计算担保金利息。
第二十三条 集体承包的担保金经发包方同意，可以借给承包方参与企业资金运转。
承包期间抵押金被扣罚后，承包者必须补足担保金方能继续承包。

第七章 承包经营者
第二十四条 积极引入竞争机制，推行招标承包，择优产生经营者。
招标选聘经营者，一般在本企业或本行业内进行，也可以面向社会（市内和市外）招标。投票者可以是企业法人、集体或个人，也可以是外商。
第二十五条 市属企业经营者的招标工作由市体改委会同有关部门组织实施。招标工作要本着公开、平等、民主、择优的原则进行。
第二十六条 实行招标承包的企业要成立评标小组。评标小组由发包方代表、有关专家和在该企业的管理干部、职工中挑选公道正派、具有较高业务水平的人员组成。
第二十七条 个人中标的，即为企业经营者；集体和企业法人中标的，必须确定企业经营者。企业经营者必须符合《企业法》和《厂长工作条例》规定的厂长（经理）条件。近五年内有经营劣迹以及受过刑事、重大行政处分者，不得担任企业经营者。
第二十八条 新聘任的企业经营者在聘任期内享受相应的职务待遇；解除聘任后，即不享受该职务待遇。
第二十九条 承包期间，企业经营者不得随意调动。确需调动者，必须经过审计部门审计，并办妥承包合同交接手续后方可离任。
第三十条 由于企业经营者玩忽职守、过失、徇私舞弊而造成企业严重损失的，除给予经济处罚，应视不同情况作如下处理：
（一）解除承包合同；
（二）撤销职务，且三年至五年内不得到其他企业担任领导职务；
（三）追究法律责任。

第八章 承包经营合同
第三十一条 实行承包经营的企业，必须由企业经营者代表承包方与发包方签订承包经营合同。合同依法成立后，任何一方均不得任意变更或解除。
如遇政策有重大调整，或因不可抗力，或由于当事人一方虽无过失，但无法防止的外因不能履行承包合同的，双方可协商变更或解除承包合同。
第三十二条 承包经营合同应包括下列主要内容：
（一）承包形式；
（二）承包期限；
（三）承包范围；
（四）承包任务，包括目标利润或减亏、上缴利润或补亏、还贷，以及企业处理坏帐、积压等任务；
（五）工效挂钩的指标、基数和浮动比例；
（六）担保金数额与担保办法；
（七）承包方权益及奖罚办法，特别是不能完成承包任务以及造成国有资产损失的处理办法；
（八）发包方的权利和义务；
（九）合同生效、修改、补充、终止及调解、仲裁等事项；
（十）双方约定的其他事项。
第三十三条 由于承包方经营不善，造成不能完成承包任务，或有其他严重违约行为，发包方有权提出解除合同。由于发包方违约使承包方无法履行合同，承包方有权提出解除合同。
第三十四条 合同双方发生争议时，应当协商解决；协商无效的，可根据承包合同规定向工商行政管理机关申请仲裁，或直接向人民法院起诉。

第九章 承包经营企业的管理和监督
第三十五条 承包方在承包期间内不能完成承包任务，发包方必须认真查处。由于发包方未能履行管理和监督之责，致使企业遭受严重损失，除追究承包方的责任外，也要追究发包方的责任。
第三十六条 承包方和发包方都必须对国有资产安全负责。发包方要随时掌握和了解承包方资产营运状况。承包方重大的资金往来，如投资、抵押、贷款、担保以及应收、应付款项，须定期报告发包方。发包方如发现异常现象，可视不同情况向承包方查询、提醒、警告。如发现问题严
重，威胁国有资产安全的，发包方要报经承包合同审批机关批准，进行清理整顿；如发现承包者擅自抵押、转让、拍卖企业资产等违法行为的，要坚决制止，并追究当事人的经济和法律责任。
第三十七条 发包方必须监督承包方执行国家和财政部门制定的企业财务会计制度和遵守国家政策法令，如发现企业有私自转包、私刻公章，以及其他违法经营行为，要及时制止和纠正，并要追究当事人经济和法律责任。
第三十八条 加强对承包企业的事前、事中和事后审计。发包方在企业承包前，要审查承包方资格以及承包合同，审计部门对承包企业承包期内的财务帐目和年度决算及时进行审计，承包期满后进行终结审计。
第三十九条 发包方必须加强对承包方用人方面的监督。承包方必须维护职工的合法权益，执行党的干部政策和人事回避制度，并将用人情况报发包方备案。发包方如发现不正常现象，可视不同情况向承包方查询、提醒、警告；问题严重的，报请承包合同审批机关批准，进行整顿。
第四十条 发包方要建立承包经营者业绩档案。承包期满时，发包方要对了包经营者的经营业绩和问题作出合乎事实的评价，由本人签署意见后，归档存查。
第四十一条 尚未实行承包的国营企业，要尽快实行承包经营，在实行承包经营前，由市财政局（投资管理公司）下达实现利润计划和上缴（补亏）任务；市劳动局按下达计划和任务核定企业的工资标准，并监督执行；税务部门除照章对其征收所得税外，对其工资按税法分别征收工资
调节税和个人收入调节税。
第四十二条 各区、县和企业主管部门要加强对承包工作的领导。体改部门要加强对承包工作的指导和协调。财政（投资管理公司）、税务、劳动部门，要积极主动搞好承包工作。审计、银行、工商等部门要加强管理和监督，积极配合搞好承包工作。司法等有关部门要帮助承包企业建
立健全法律顾问制度，促进企业依法经营。

第十章 附则
第四十三条 企业承包经营责任制的其他有关事宜，本办法未明确规定的，按国家有关规定办理。
第四十四条 本市三资企业、内联企业、集体所有制企业可参照本办法执行。
第四十五条 本办法由市经济体制改革委员会负责解释。
第四十六条 本办法自颁布之日起试行。市政府过去发布的有关文件规定与本办法不一致的，按本办法执行。



1990年6月22日
国务院办公厅


国务院办公厅关于印发《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函


（2004年5月22日国务院办公厅文件国办函[2004]39号发布 自发布之日起施行）



各省、自治区、直辖市人民政府：

现将《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南 》印发给你们，供参照。各省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急 预案，请在今年9月底前报国务院办公厅备案。

附件：关于《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架 指南》的说明



省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南

1.　总则

1.1　目的

1.2　工作原则

要求明确具体。如以人为本，依法规范、职责明确，统一领导、分 级负责，条块结合、以块为主，资源整合、信息共享，依靠科学、反应及 时、措施果断，平战结合、军民结合、公众参与等原则。

1.3　编制依据

1.4　现状

简要说明本行政区域各类突发公共事件的现状与趋势。

1.5　适用范围

适用于本行政区域内可以预见的各类重大、特别重大突发公共事 件。各类重大、特别重大突发公共事件的专项预案是总体预案的组成 部分。

2.　组织机构与职责

2.1　应急组织机构与职责

明确本行政区域应急领导机构、指挥机构、日常工作机构及其职 责、权限。

2.2　组织体系框架描述

以突发公共事件应急响应全过程为主线，明确各类突发公共事件预 测、预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等环节的主管 部门、协作部门、参与单位及其职责。要体现应急联动的要求，最好附 图表说明。

2.3　应急联动机制

明确本行政区域应急机构与行政区域内中央有关单位、军队、武 警的应急联动机制。

3.　预测、预警

3.1　信息监测与报告

收集发生在本行政区域内外和境外对本行政区域可能造成重大影 响的有关突发公共事件信息。按照早发现、早报告、早处置的原则，明 确突发公共事件信息交流与报送的渠道、时限、范围、程序、监管等 要求。建立常规数据监测、风险分析与分级等制度。

3.2　预警

明确报警、接警、处警的部门和第一响应队伍，明确其工作要求与 程序。明确预警的方式、方法、渠道和落实情况的监督措施。

3.3　预测预警支持系统

预警服务系统要建立相关技术支持平台，信息传递及反馈要高效、 快捷，应急指挥信息系统要做到资源共享、运转正常、指挥有力。

3.4　预警级别及发布

明确预警级别的确定原则、条件和发布程序等。按照突发公共事 件严重性和紧急程度，可分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）和 特别严重（Ⅰ级）四级预警，并依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示。

4.　应急响应

4.1　分级响应

明确本行政区域各类突发公共事件等级标准、预案启动的级别及 条件、相应级别指挥机构的工作职责和权限。按突发公共事件可控性 、严重程度和影响范围，原则上可按一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（ Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）四级启动相应预案。突发公共事件的实际级别 与预警级别密切相关，但可能有所不同，应根据实际情况确定。明确突 发公共事件发生后通报的部门、程序、时限等。对于跨国（境）、跨区 域、跨部门的重大突发公共事件，可针对各种不同情况制定相应的分级 响应程序和措施。要避免突发公共事件可能造成的次生、衍生和耦合 事件。

4.2　信息共享和处理

建立健全突发公共事件快速应急信息系统。明确常规信息和现场 信息采集的范围、内容、方式、方法、传输渠道及要求，信息分析和共 享的方式、方法、报送及反馈程序等，并符合有关信息公开的规定。

如果突发公共事件涉及或影响到行政区域外的，要明确通报相关省 （区、市）的程序和要求。

如果突发公共事件中有港澳台或外籍人员伤亡、失踪、被困，或者 可能影响到境外，需要向香港、澳门、台湾地区有关机构或有关国家进 行通报时，要按有关规定明确通报的程序和要求。如果需要国际社会援 助的，要按有关规定和程序进行。

4.3　基本响应程序4.3.1　基本应急

明确信息研判、应急启动、抢险救助、医疗救护、卫生防疫、交 通管制、现场监控、人员疏散、安全防护、社会动员、损失评估、现 场应急结束等程序和要求，明确基本应急程序中各相关机构、责任人、 组织方式、队伍调遣、物资使用、征用、调用等要求。

应急、恢复与减灾行动能同时进行的，应同时进行。

4.3.2　扩大应急

事态难以控制或有扩大、发展趋势时，明确有关应急机构的行动程 序与要求。

4.4　指挥与协调

建立以事发地政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任 制和现场指挥机构。明确各有关部门、单位的职责及相互关系。明确 专家咨询和辅助决策机制。

4.5　新闻报道

明确新闻发布的机构、原则、内容、程序和规范性格式等。

4.6　应急结束

明确应急结束的决策机制和发布程序，要注意区别于现场抢救活动 的结束。

5.　后期处置

5.1　善后处置

明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建，污染物收 集，现场清理与处理等程序和要求。

5.2　社会救助

明确政府救济、司法救济的程序、方案；组织协调社会、个人或境 外机构社会救助的程序和要求，并明确捐赠资金和物资的监督与管理等 事项；有条件的，可明确社会心理援助的单位和方案。

5.3　保险

明确保险机构的职责和任务。

5.4　调查和总结

明确突发公共事件调查承办机构和审核程序。

6.　保障措施

6.1　通信与信息保障

建立通信系统维护以及信息采集等制度。明确参与部门的通讯方 式，分级联系方式，并提供备用方案和通讯录。明确应急期间党政军领 导机关、现场指挥部及其他重要场所的通信保障方案。

6.2　现场救援和工程抢险装备保障

建立现场救援和工程抢险装备信息数据库，并明确其类型、数量、 性能和存放位置等。建立相应的维护、保养和调用等制度。

6.3　应急队伍保障

明确本行政区域各类应急队伍的保障措施。建立各类专业应急队 伍，并加强协调配合；充分依靠军队、武警和预备役民兵；充分发挥机关 团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量的作用。建立 健全先期处置队伍、后续处置队伍、增援队伍的组织保障方案，以及保 持应急能力的措施。

6.4　交通运输保障

建立动态数据库，明确各类交通运输工具数量、分布、功能、使用 状态等。建立健全有关交通运输单位、交通管制和线路规划等保障措 施。

6.5　医疗卫生保障

建立动态数据库，明确医疗救治和疾病预防控制机构的资源分布、 救治能力和专业特长等。明确相应的应急准备措施、医疗卫生队伍和 医疗卫生设备、物资调度等方案。

6.6　治安保障

明确应急状态下维持治安秩序的各项准备方案，包括警力集结、布 控方案、执勤方式和行动措施等。

6.7　物资保障

建立物资调拨和组织生产方案。根据实际情况和需要，明确具体的 物资储备、生产及加工的能力储备、生产工艺流程的技术储备。

6.8　经费保障

明确应急经费来源、使用范围、数量和监督管理措施，以及应急状 态时经费保障措施。

6.9　社会动员保障

明确社会动员条件、范围、程序和相关的保障制度。

6.10　紧急避难场所保障

规划和建设重大突发公共事件的人员避难场所。可与公园、广场 等公共设施的建设或改造相结合。

6.11　技术储备与保障

成立专家组，提供联系方式。依托科研机构，建立应急技术信息系 统。组织开展突发公共事件预测、预防、预警和应急处置等技术的科 学研究。

6.12　其他保障

7.　宣传、培训和演习

7.1　公众宣传教育

公布有关突发公共事件应急预案、报警电话等。广泛宣传应急法 律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识。在大、中、小学普 遍开展防灾、减灾教育。

7.2　培训

明确各级领导、应急管理和救援人员上岗前和常规性培训等要求 。将有关突发事件应急管理的课程列为行政干部培训内容。

7.3　演习

明确演习的队伍、内容、范围、场所、频次、组织、评估和总结 等。

8.　附则

8.1　名词术语、缩写语和编码的定义与说明

突发公共事件类别、等级以及对应的指标定义，统一信息技术、行 动方案和相关术语等编码标准。

8.2　总体预案和专项预案目录8.3　预案管理

明确应急预案修订、完善、备案、评审与更新制度。明确其方式 、方法和承办机构。

8.4　监督检查与奖惩

明确监督主体和奖惩方案，对预案实施的全过程进行监督检查。

8.5　制定与解释

明确预案制定与解释机构，并注明联系人和电话。

8.6　预案实施时间

9.　附录

9.1　专项应急预案

制定不同类型突发公共事件应急专项预案。专项预案可结合本地 实际，参考《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案 框架指南》（国办函〔2004〕33号）编制。

9.2　省会或自治区首府突发公共事件应急预案9.3　各种规范化 格式文本

新闻发布、预案启动、应急结束及各种通报的格式等。

9.4　相关机构和人员通讯录

要求及时更新并通报相关机构、人员。



附件 关于《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的说明

十届人大二次会议审议通过的《政府工作报告》明确提出“各级 政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时 ，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突 发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。制定、修订突发公 共事件应急预案和建立健全应急机制，是贯彻“三个代表”重要思想、 落实科学发展观的一件大事，也是全面履行政府职能的一项迫切任务， 各省（区、市）人民政府必须切实抓紧做好。

本框架指南供各省（区、市）人民政府制定、修订本行政区域总体 应急预案时参照。各省（区、市）人民政府根据本行政区域的实际情况 和突发公共事件的特点，可对总体应急预案的结构、内容作适当调整或 增减。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设 小康社会的总目标，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，遵 循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、 措施果断、依靠科学、加强合作的原则，全面提高政府应对各种突发公 共事件和风险的能力，保障人民群众生命财产安全，保持社会政治稳定 和促进国民经济持续快速协调健康发展。

二、工作原则

（一）以人为本。把保障人民群众的生命安全和身体健康作为应急 工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡 和危害；切实加强应急救援人员的安全防护，提高科学指挥的能力和水 平；要充分发挥人的主观能动性，充分依靠各级领导、专家和广大人民 群众，充分认识社会力量的基础性作用，建立健全组织和动员人民群众 参与应对突发公共事件的有效机制。

（二）依法规范。预案要符合有关法律、法规、规章，与相关政策相 衔接，与完善政府社会管理和公共服务职能、深化行政管理体制改革相 结合；要按照有关程序制定、修订应急预案；要依法行政，依法实施应急 预案。

（三）分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，坚持分级管理、 分级响应、条块结合、属地管理为主的原则。省（区、市）人民政府是 处置本行政区域重大、特别重大突发公共事件的主体。根据突发公共 事件的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，分级设定 和启动应急预案，落实岗位责任制，明确责任人及其指挥权限。

（四）资源整合。按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求 ，充分利用现有资源，避免重复建设，发挥我国社会主义制度集中力量办 大事的优越性；要明确不同类型突发公共事件应急处置的牵头部门及其 职责和权限，其他相关部门、单位密切配合；要充分依靠和发挥军队、 武警部队在处置突发公共事件中的骨干作用和突击队作用，充分发挥民 兵在处置突发公共事件中的重要作用。

（五）平战结合。要贯彻预防为主的思想，树立常备不懈的观念，经 常性地做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工 作准备。要重点建立健全信息报告体系、科学决策体系、防灾救灾体 系和恢复重建体系。要建立健全应急处置专业队伍，加强专业队伍和志 愿者队伍的培训，做好对广大人民群众的宣传教育工作，并定期进行演 练、演习；要加强公共安全的科学研究，采用先进的预测、预警、预防 和应急处置技术，提高预防和应对突发公共事件的科技水平。

三、内容和范围

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重 大财产损失、重大生态环境破坏，影响和威胁本地区甚至全国经济社会 稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。 根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，突发公共事件主要分 为以下四类：

（一）自然灾害。主要包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气 象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮 、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。

（二）事故灾难。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运 输事故，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各 类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城 市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事 故，重大环境污染和生态破坏事故等。

（三）突发公共卫生事件。主要包括突然发生，造成或可能造成社会 公众健康严重损害的重大传染病（如鼠疫、霍乱、肺炭疽、O157、传染 性非典型肺炎等）疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒， 重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。

（四）突发社会安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突发事件 、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。

随着形势的发展，今后还会出现一些新情况，突发公共事件的类别 和内容将适当调整，同时要注意各类突发公共事件的相互联系和相互影 响。

四、需要注意的几个问题

（一）紧紧围绕应急工作体制、运行机制和法制建设等方面制定、 修订应急预案。

应急体制方面，主要是建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构； 发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系；建立健全 以事发地政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制；建立 健全应急处置的专业救援队伍和专家咨询队伍。运行机制方面，主要是 建立健全预测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制、 应急公众沟通机制、分级响应机制、应急处置程序、应急资源配置、 征用机制、奖惩机制和救灾恢复体系等。

法制建设方面，主要是依法行政，努力使突发公共事件的应急处置 逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。并注意通过对实践的总结，促 进法律、法规和规章的不断完善。

（二）总体应急预案是政府组织管理 、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。要明确 突发公共事件事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做，怎样做 ，何时做，以及用什么资源做。不同类型突发公共事件应急专项预案是 总体应急预案的重要组成部分，而且需要各部门、单位制定各种行动方 案、相关保障方案和操作手册。

省（区、市）人民政府总体应急预案是全国应急预案体系的重要组 成部分，同时也是指导省属各委、办、厅、局和地市（州、盟）编制应急 预案的依据。

（三）借鉴国内外经验，符合本地实际。认真借鉴国内外处 置突发公共事件的经验教训，深入研究本地区实际情况，进一步建立健 全应急机制，切实提高本地区应急能力；要充分发挥我们的政治优势、 组织优势，发挥基层组织的作用，完善社会治安综合治理、城乡社区管 理等社会管理机制。

（四）把建立健全大城市突发公共事件的应急机制 作为重点。条件成熟的大城市，可创造条件实施统一接警、统一处警， 提高突发公共事件的先期处置能力和应急反应效率，并发挥大城市在应 急救援工作中的辐射作用。

（五）加强领导、认真组织、狠抓落实。要 按照决策民主化、科学化的原则，广泛征求社会各界，特别是专家的意 见。要规范编制预案的方法和步骤，按程序对预案进行审议和批准。

（六）按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果、遵守 纪律、严格把关的原则做好突发公共事件的新闻报道工作。具体要求 详见《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步改进和加强国内突发 事件新闻报道工作的通知》（中办发〔2003〕22号）和《关于改进和加 强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》（国务院办公厅2004年2月27日印发）。

（七）正确处理日常安全防范、医疗救治、安全生产工作和应急处 置突发公共事件工作的关系；正确处理内部规章制度（如防火、保密、 安全等）和突发公共事件应急预案的关系。

（八）总体应急预案要定期修 订，不断充实、完善和提高。每一次重大突发公共事件发生后，都要对 总体应急预案或专项应急预案及时进行重新评估，以利改进工作。

（九）应急总体预案名称为《×××省（区、市）人民政府突发公共事件总体 应急预案》，正文前应有总目录，并就预案的整体情况作简要说明。按 国务院办公厅统一行文规定的要求打印，并按有关规定标注密级。