中国建设银行


关于下发《中国人民建设银行固定资产管理办法》（试行）的通知

1989年2月11日，中国人民建设银行

建设银行各省、自治区、直辖市分行，计划单列市分行，南京、成都市分行：
为了加强全行固定资产管理工作，根据国务院国发（1985）63号《国营企业固定资产折旧试行条例》和财政部《国营商贸金融企业固定资产折旧办法》、总行制订了《中国人民建设银行固定资产管理办法》（试行），现印发给你们执行。请将执行中的问题，及时反映给总行。

附件：中国人民建设银行固定资产管理办法（试行）

第一章 总 则
第一条 为了加强全行固定资产管理，提高固定资产使用效益，保证国家财产的安全与完整，特制定本办法。
第二条 固定资产的管理和使用要本着艰苦朴素、勤俭节约的精神，贯彻统一领导，分级管理，责任到人，物尽其用的原则。各行应指定专门处、室具体负责管理工作，配备必要的管理人员，建立和健全管理制度，保证全行固定资产的安全和完整。
第三条 固定资产管理人员要不断提高管理水平，并应保持相对稳定，确需调动时，必须办清交接手续。对在保管、使用、维护固定资产工作中做出成绩的人员，要给予表扬，对玩忽职守发生财产被窃、遗失、损坏等事故者，应认真查清责任，按情节轻重和有关规定给予处理，并承担一定的经济责任。

第二章 固定资产的范围、分类和计价
第四条 按现行财务管理办法规定，本行各种财产凡同时具备以下两个条件的均作为固定资产：
一、使用年限在一年以上；
二、单位价值在500 元以上（含500 元）。
不同时具备以上两个条件的为低值易耗品。
单位价值在2000元以下（不含2000元）的保险柜和下列物品，不论单位价值大小，使用年限长短，均作为低值易耗品：点钞机、铁皮柜、计算器、打捆机、压数机以及经财政部同意列入成本的其他物品。
第五条 本行固定资产分为使用中的固定资产、未使用固定资产、租出固定资产、不需用固定资产和土地五类。
一、使用中的固定资产。包括：
1 、房屋及建筑物。房屋指营业、办公用房及其附属设备； 宿舍等房屋以及钢、木架活动房屋,与房屋不可分割的各种附属设施，如水、暖、电、卫、 通风、电梯等设备，均包括在房屋价值之内；建筑物主要是指水塔、蓄水池、污水池、水井等。
2 、交通运输工具。指载人和运货、运钞用的各种运输工具，如各种机动车、兽力车（包括牲畜）等。所有作为运输设备组成部分的附属装置，都应列入运输设备的价值。
3 、电器设备。指计算机、电传机、复印机、空调机等电子。通讯、 电器设备。
4 、管理、业务、生活用具，指办公、业务、生活用具，如炊事设备、 医疗器械、打字机、照像机、收录机等。
二、未使用固定资产。指尚未使用的新增固定资产，调入尚待安装的固定资产，进行改建、扩建的固定资产，以及经批准停止使用的固定资产。
三、租出固定资产。指按规定出租给其他单位使用的固定资产。
四、不需用固定资产。指本行不需用、已经过上级行批准准备处理的固定资产。
五、土地。指本行过去已经估价单独入帐的土地。因征用土地而支付的补偿费，计入与土地有关的房屋、建筑物的价值内，不单独作为土地价值入帐。
第六条 固定资产的计价。
固定资产计价是确定固定资产的原值。
一、用基建投资购建的固定资产，应根据建设单位交付使用财产明细表中所确定的价值为原值。已经使用，尚未办理移交手续的固定资产，可先按估计价值为原值，待建设单位确定实际价值后，再调整。
二、用专用拨款、专用基金和专项借款等自行购建的固定资产，按实际发生的购建成本为原值。
三、无偿调入的固定资产，按调出单位的帐面原价减去原来的安装成本，加上调入单位发生的安装成本后的价值为原值。调入单位支付的包装费和运杂费，应用更新改造基金开支，不计入固定资产价值。
四、有偿调入的固定资产，按调拨价格或双方协议价格加上支付的包装费、运杂费和安装成本以后的价值为原值。
五、在原有固定资产的基础上进行改建、扩建的，按原固定资产的价值，减去改建、扩建过程中发生的变价收入，加上由于改建、扩建而增加的支出为原值。
六、固定资产大修理工程一般不增加固定资产的价值，但在大修理的同时进行技术改造的，属于更新改造基金等专用基金以及用专用拨款开支的部分，应当增加固定资产的原值。
七、在清查财产中盘盈的固定资产，按重置完全价值（即重新购建这项固定资产的全部价值）为原值。
第七条 已经入帐的固定资产价值，除发生下列情况外，不能任意变动：
一、根据国家规定对固定资产重新估价；
二、增加补充设备或改良装置；
三、将固定资产的一部分拆除；
四、根据实际价值调整原来的暂估价值；
五、发现原记固定资产价值有错误。

第三章 固定资产折旧和折旧基金
第八条 全行固定资产从1989年起实行分类折旧，各类固定资产的折旧年限，统一按国务院《国营企业固定资产折旧试行条例》所附《国营企业固定资产折旧年限表》中规定的年限计算。
第九条 计算、提取折旧的方法。
固定资产折旧采取平均年限（即直线法，下同）和工作量法。财政部另有规定的除外。
工作量法。下列专业设备的折旧，按工作量法计算、提取：
一、客、货运汽车（含运钞车）的折旧根据单位里程折旧额和实际行驶里程计算、提取；
二、大型吊、运设备按每台班折旧额和实际工作台班计算、提取。
平均年限法。除上述车辆、设备外，其余固定资产的折旧，均按平均年限法计算、提取，即根据固定资产原值、规定的折旧年限和净残值比例，每年均等计算、提取。
第十条 折旧率和单位折旧额、净残值和净残值比例。
一、工作量法的折旧额，按设备的原值减去净残值后的余额和规定的总工作量确定。
计算公式为
原值－预计净残值
（一）每台班折旧额＝－－－－－－－－－－－
规定的总工作台班数
二、平均年限法的年折旧率，根据固定资产原值减去净残值后的余额和折旧年
限确定。
计算公式为：
1 －预计净残值率
固定资产年折旧率＝－－－－－－－－－－×100 ％
规定的使用年限
固定资产季折旧率＝年折旧率÷4
三、净残值。固定资产的净残值为残值减去清理费后的余额。
四、净残值比例。各类固定资产净残值比值，在原值3 ％－－5 ％范围内，由总行确定。
第十一条 折旧提取时间。
固定资产折旧按季提取，即根据各类固定资产季折旧率和当季各月初各类固定资产原值计算，并计入当季成本。
月内新增的固定资产，当月不提折旧,月内减少的固定资产，当月照提折旧。
季节性使用的空调、采暖设备，其全年应提折旧，应按四个季度均等提取。
第十二条 由于技术进步必须由先进设备替换的落后设备，及由于能源消耗高按国家规定应予淘汰的设备，由处理设备的行报分行审批予以提前报废，分行应报总行备案，其未提足的折旧，可以补提。补提方法是：未提足的折旧，根据该项固定资产在用期间已提折旧和从购置到报废的月数，分季补提。
计算公式为：
在用期间已提折旧额
季补提折旧额＝－－－－－－－－－－－－－
在用期间季数
应提折旧额－已提折旧额
补提期季数＝－－－－－－－－－－－－－－
季补提折旧额
由于经营管理不善等原因造成提前报废的固定资产，其未提足的折旧不再补提。
第十三条 经财政部批准，暂借本行信贷资金购买的电子计算机及其配套设备，在投入使用后，分六年每年按年折旧率16．67％提折旧，提取的折旧基金上交总行。
第十四条 下列固定资产不提折旧：
一、土地；
二、 未使用和不需用的固定资产；
第十五条 折旧基金是各行固定资产更新改造资金的主要来源，各行提取的折旧基金除借用信贷基金购买的电子计算机提取的折旧基金以外，其余按国家规定交纲能源交通重点建设基金后，应如数转作更新改造资金，不得挪作它用。
第十六条 折旧基金由各行按照先提后用，量入为出的原则，按规定掌握使用。基层行的折旧基金，分行是否集中和集中多少，由分行定。基层行与行之间也可以在自愿、互利的基础上有偿调剂资金，集中用于固定资产更新改造。

第四章 固定资产修理
第十七条 固定资产的修理，包括房屋建筑物、交通运输工具、电器设备、管理用具等固定资产的大修理和中小修理。
一、固定资产的大修理是固定资产的局部更新。其主要特点是：修理范围广、费用支出大、间隔时期长、发生次数少。
固定资产大修理范围：（一）房屋及建筑物的翻建和改善地面等工程。房屋及建筑物因受自然灾害（如地震、火灾、水灾、风灾等）造成部分毁损而进行的修复,也可作大修理。（二）机电设备和运输工具进行全部拆卸，更换和修复全部磨损零件等。
二、固定资产的中小修理是为维护和保持固定资产正常状态所进行的经常修理。其主要特点是：修理范围小，费用支出少、修理次数多、间隔期较短。
固定资产中小修理范围：（一）房屋及建筑物的局部修缮。（二）机电设备及运输工具局部检修、更换部分零件、排除障碍、清洗设备。
第十八条 各行应根据固定资产的磨损程度，合理安排修理项目。基层行固定资产的大修理每年应编制固定资产大修理计划，报上级行审批。各级行大修理计划由使用部门根据固定资产的使用情况向财产管理部门提出，由财产管理部门根据费用开支情况统筹安排。
第十九条 各行固定资产修理费实行计划管理。发生的固定资产中小修理费，直接列入成本。在我行尚未建立大修理基金的情况下，发生固定资产大修理费，采取分期摊入成本,摊销期一般不超过四个季度。特殊情况需要延长摊期的，经上级行批准可适当延长，但延长期不得超过两个季度。

第五章 固定资产出租和租赁
第二十条 出租固定资产。各行暂不使用的固定资产，出租给其他单位，仍作为各行的固定资产，由各行提取折旧。出租行的租金收入作为更新改造资金的来源，其折旧应从租金中提取。
第二十一条 固定资产租赁。
一、租用固定资产。各行因工作需要向其他单位租用营业、办公用房、单身宿舍和运输工具等，应付给出租单位租金。承租期满不转移固定资产所有权，承租期间本行不提固定资产折旧，租金进成本。租入的固定资产，另设备查簿进行登记，不放在本行固定资产科目内。
二、机器设备租赁。各行因工作需要，但由于资金不足一时无法获得急需的设备如电子计算机，应向经国家有关部门批准经营租赁业务的公司租入。基层行的租赁项目，应编制计划，报上级行审核批准。
租入的设备，承租期满，所有权归本行，在租赁期间，应视同本行固定资产进行管理，并按规定计提折旧。
租赁设备所需的租赁费（包括租赁手续费、利息及构成固定资产价值的设备价款、运输费、途中保险费、安装调试费）由租赁行在该项设备提取的折旧基金和租赁行的更新改造基金、发展基金等支付。

第六章 固定资产增减变动和转移
第二十二条 增加和调入固定资产，应由财产管理部门统一验收，属于技术设备的还应同技术部门验收。验收合格后，财产管理部门负责办理固定资产入库、财务报销和使用单位领用等手续。
第二十三条 调出的固定资产，应由财产管理部门按规定办理固定资产调拨手续。
固定资产调出本行，实行有偿调拨。新的按原购买价格或国家规定的价格调拨，旧的按质论价，作价无论大于或小于帐面净值的部分，均由调出行冲销。
固定资产在本系统之间调剂，原则上实行有偿调拨，经上级行同意也可无偿转让。经上级行批准调拨给系统外的固定资产，实行有偿调拨。
第二十四条 固定资产盘亏，由财产管理部门调查核实，提出处理意见。经批准报损的固定资产应注销其帐面价值。
第二十五条 报废固定资产。
一、一般性固定资产超过使用期限，确已失去效能或由于自然灾害等原因致损而无法修复的，经上级行批准，作报废处理。
二专项设备、设施及房屋建筑物需要报废的，经有关部门进行技术鉴定（如汽车、房屋建筑物应由车管、房管部门进行鉴定，各种微机、电子计算机等设备应组织技术人员进行鉴定），取得证明，经上级行批准后，正式作报废处理。
第二十六条 固定资产有偿调拨的收入和固定资产报废后变价净收入，留各行作更新改造资金使用。
第二十七条 经上级行批准，隶属关系改变，机构合并或撤销的行固定资产的划转：
一、合并行的财产全部移交并入行。一个行分别并入几个行的，其财产由原行根据人员及业务情况，研究提出方案，连同财产清册送上级行核准后办理。
二、撤销行的财产，由撤销行负责进行认真盘点，核实帐物。清理完毕后，编造财产清册，报上级行核准后处理，不得擅自处理和私分。

第七章 固定资产多缺的处理权限
第二十八条 本行固定资产（不含房屋建筑物）盘盈、盘亏、变买、报废和调拨以及由于灾害事故发生损失，处理权限如下：
一、盘盈、盘亏、灾害，发生多缺，每笔金额在1000元（含100 元）以内的，由基层行单位负责人核批；每笔金额在1000元以上，5000元（含5000元）以内的，由中心支行核批，每笔金额在5000元以上的，报分行核批。
二、变卖、报废和调拨：每笔金额在1000元（含1000元）以内的，由基层行负责人核批“每笔金额在1000元以上，20000 元（含2 万元）以内的，报中心支行核批；每笔金额在2 万元以上的，报分行核批。
第二十九条 房屋建筑物的变卖、报废处理，不论价值大小，统一由分行核批，分行在批准的同时报总行备案。

第八章 固定资产的日常管理
第三十条 固定资产的日常管理分工如下：
财会部门负责组织全行固定资产的财务管理工作；负责建立和健全固定资产管理制度；组织固定资产的价值核算工作，正确计算和提取固定资产折旧；对固定资产的管理进行监督。
财产总务管理部门负责固定资产的验收、登记、保管、调配、维修、、报废等管理工作，对各类固定资产规定统一的管理手续，并负责固定资产的数量核算。
使用部门应严格执行财产管理制度，负责合理有效地使用财产，做好日常保养管理工作。
各有关部门应密切配合，共同把固定资产管好、用好。
第三十一条 新增固定资产。对新增固定资产，财会部门要协同财产管理部门，根据固定资产的交接凭证，认真搞好固定资产的验收和交接工作。财产验收和交接的工作主要有：（1 ）清点数量，看实物与凭证所列数量是否一致， 所附备件是否齐全。（2 ）检查质量，看设备性能是否良好，质量是否符合技术要求。（3 ）核实造价，看新增固定资产的造价和购进、调入价格是否符合实际。验收结束后，财产管理部门根据新增固定资产的有关原始凭证，及时填制固定资产登记卡片，并记入固定资产登记簿（《会计制度汇编》）附式四十一）。财会部门根据新增固定资产的原始发票，登记固定资产总帐和分类帐。
第三十二条 调出固定资产。调出固定资产时，由调出行的财产总务管理部门填制固定资产调拨单（《会计制度汇编》附式十九）并写出固定资产调出报告，经本部门负责人审阅同意，送财会部门审阅后，按第七章固定资产多缺的处理权限进行报批。
调出固定资产应注意以下问题：（1 ）检查调拨手续， 对没有调拨手续或手续不符合规定的固定资产，财产管理部门有权拒绝调出。（2 ）核实实物， 对数量短缺或部件不全的固定资产，应坚持在配备齐全后移交给接收单位，各种专用资料（如汽车、计算机使用、保养说明书等）要随同调出设备一并移交给调入单位。
第三十三条 报废固定资产。各行对固定资产的报废，要严格掌握，慎重处理。固定资产报废由固定资产使用部门提出固定资产报废申请，由财产总务管理部门、财会部门和使用部门共同组成鉴定组，其主要工作是：1 、核对实物， 查明报废的固定资产与固定资产报废申请单所列各项内容是否一致，防止发生漏洞。2 、对固定资产进行技术鉴定，查明是否能够修理或改装使用。3 、 查明报废原因。3 、查明报废原因，对未到正常使用年限的过早报废和由于非常事故造成的报废，要查明原因，分清责任，认真加以处理。4 、对报废固定资产残值进行估价， 做好固定资产的变价处理工作。
按规定的审批权限，经批准报废的固定资产，财产总务管理部门和财会部门根据固定资产报废单分别登记有关固定资产帐、卡，注销固定资产帐面价值。
第三十四条 清查固定资产。各行的固定资产清查工作每年至少要在年终决算之前进行一次。清查工作的主要内容是核对帐帐、帐卡、帐实是否相符，包括：
1 、 财产总务管理部门：各类固定资产卡片中登记的固定资产数量应与该类固定资产登记簿中登记的固定资产数量相符。
2 、财会部门固定资产总帐余额应等于各分类明细帐余额相加之和， 各类明细帐余额应等于财产管理部门各类固定资产卡片中登记的固定资产原值相加之和。
在固定资产清查中，财产管理人员要深入现场核对固定资产。发生固定资产多缺时，由财会人员与财产管理人员共同填制固定资产多缺报告表，按规定的报批权限进行审批，经有关部门批准后，调整固定资产帐目。
清查固定资产还必须注意检查固定资产的保管使用和维护情况，了解固定资产有无长期闲置、使用不当，有无保管不善等情况，对管理制度不够健全的地方，应及时提出改进意见。
第三十五条 在日常管理中，各单位必须完善固定资产的帐卡、领用、清查、盘点等管理制度。财产总务管理部门对配给个人使用的财产，建立领用交还制度，并督促使用人爱护所用的财产。工作人员对自己所用的财产应保证其完好、无损，调出本行时，所使用的财产应向财产总务管理部门办理交还手续后，方可办理调动手续。
所有固定资产管理人员，对所管固定资产的安全、完整负有全部责任，库存固定资产未经管理人员的同意，任何人不准领用或调换。行内工作人员应支持管理人员的工作。
第三十六条 为了充分发挥固定资产的效能，各行应重视和加强专用设备以及技术复杂、精密度高的设备的管理，建立健全操作、维修、保养、检验等规章制度。
第三十七条 上级行对下级行固定资产管理工作负有监督、指导责任。对所属行固定资产管理中存在的困难，出现的问题，上级行应及时调查，帮助解决。并定期或不定期对所属行的财产管理工作进行检查和考核。
第三十八条 各行每年必须按规定编制《固定资产表》、《主要财产明细表》随年度财务决算一并报送上级行。

附 则
第三十九条 对不符合固定资产标准的各种办公用品、用具、生活用品、器具、材料等财产物资、低值易耗品，也要分类登记，参照本办法管理。
第四十条 分行可根据本办法，结合本行的实际情况制定固定资产管理的实施细则，并报上级行备案。
第四十一条 本办法从1989年1 月1 日起执行。



　　摘要: 在宪法理论和宪法文本中，“章”是文字符号，是结构单位，是宪法体例关注的重点。虽然宪法中“章”的设置问题属于宪法形式问题，但其有独特价值，不可忽视。以章的设置为视角，我国百余年的立宪变化巨大。新中国四部宪法在章的设置方面，具有简洁、明了的优点。现行宪法在章的设置方面仍然有进一步完善的必要与空间。
关键词: 宪法；宪法形式；宪法修改


一、认真对待宪法中“章”的设置

在宪法理论和宪法文本中，“章，不仅是文字符号，而且是结构单位，是宪法体例与宪法形式结构的基本元素。“宪法典的体例是指构筑宪法典的全部条文，划分为大小不同、层次各异的部分，分别由相应的文字符号排列而成的形式结构。这些文字符号有篇、章、节、条、款、项、目等等”。[1]“宪法典的形式结构，实际上是指宪法典的体例”。[2]从世界各国立宪实践来看，虽然宪法文本的体例形式或者说结构形式并没有固定和统一的模式，但采用章、节、条体例的宪法占大多数。[3]因此，一部宪法是否要设置章，若设章的话，设置多少章、哪些章以及如何安排各章的顺序，诸如此类章的设置问题，是一部宪法在安排体例或者说结构形式时所要重点考虑的。

有着名宪法学家指出：“说到‘成文宪法的形式’，我们的意思是指构成成文宪法的外形和结构的各种因素，例如宪法的长度（在复式成文宪法中指总长度），宪法编、章、节等的划分，序言和附录部分。”[4]在这里，章的设置榜上有名。章的设置问题在基本的和主要的意义上确实是一个形式问题，即宪法体例形式、宪法结构形式领域的问题，而不是一个内容问题，但绝不可因此而忽视章的设置，因为宪法是内容与形式的统一体，宪法形式与宪法内容相辅相成，既没有无内容的宪法形式，也没有无形式的宪法内容，宪法形式对宪法内容有重要的制约作用。形式不同于形式主义，形式主义必须反对，但形式是不可或缺的，切不可因为反对形式主义而反对形式，否则就是矫枉过正、因噎废食。“三分人才，七分打扮”的通俗说法，在一般意义上生动地反映出形式的相对独立性与形式对内容的强大反作用。前些年警察换警服、法官换法袍的实践，则充分说明法律与法治的理念与内容需要通过合适的形式来体现。最有说服力的例子也许要算带着蒙眼布的正义女神—正是“带着蒙眼布”这一形式成就了不朽的正义女神。“形式的混乱会导致人们对法律内容认知的不便和混乱，从而影响法律的严肃性和权威性乃至法律的实施”。[5]宪法在国家治理过程中具有至关重要的地位，要发挥至关重要的作用，宪法的形式问题包括章的设置当然不可不问。由此不难理解，1787年美国联邦宪法制定过程中成立了由汉密尔顿、麦迪逊等5人组成的文字排列和风格委员会，制宪的第四个阶段就是花了一周时间“检查与通过文字排列和风格委员会报告”。[6]一言以蔽之，认真对待宪法中章的设置，是认真对待宪法形式的重要一环，也是认真对待宪法文本的应有之义。

二、我国宪法中“章”的设置之沿革

从1908年8月27日清政府颁布我国第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》至今已逾百年，期间产生了多种类型的立宪成果，其中，有的直接冠以宪法名称，有的则以约法等名称出现，如《中华民国临时约法》、《中华民国约法》与《中华民国训政时期约法》。[7]以章的设置为视角，随着政权的更迭立宪成果，经过了从无章到有章、从章少到章多、从章多到章少三个阶段。

（一）从无章到有章

除《钦定宪法大纲》以外，清政府在1911年辛亥革命爆发后还匆匆出台了《宪法重大信条十九条》。尽管这两份宪法文件在诸多方面有所区别，但在形式上有一个共同点，那就是都没设置章。其中，《钦定宪法大纲》分正文和附录两部分，正文为“君上大权”，计有十四项，如“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”；附录列举了九项“臣民权利义务”，如“臣民按照法律所定，有纳税、当兵之义务”。《宪法重大信条十九条》既不分章，也不分正文和附录，就十九条。概言之，《钦定宪法大纲》与《宪法重大信条十九条》在章的设置上还没破题。

1912年出台的《中华民国临时约法》改变了我国以往立宪不设章的状况，它包括七章，分别是：第一章“总纲”，第二章“人民”，第三章“参议院”，第四章“临时大总统副总统”，第五章“国务员”，第六章“法院”，第七章“附则”。其中，第二章“人民”详细规定了人民权利，这在中国历史上是第一次。与《钦定宪法大纲》只是把臣民的权利义务作为附录、《十九信条》只涉及政治权力不同，《临时约法》不仅在正文中明确规定了平等权利、自由权利，而且规定了救济权利、政治权利，无论是权利条款数量还是权利种类，都多于《钦定宪法大纲》，义务则只有纳税义务和服兵役义务，少于《钦定宪法大纲》中的臣民义务。更重要的是，《临时约法》在形式上将“人民”作为第二章，置于参议院、临时大总统、国务院、法院等国家机关之前，体现了宪法以人为本、以人权为重的精神，绝非《钦定宪法大纲》正文只有君上大权所能比拟。

（二）从章少到章多

通常认为，中华民国分为两个阶段，第一阶段是北京政府阶段，第二阶段是北伐战争胜利后的南京政府阶段。从宪法史来看，这两个阶段也有重要区别，如第一阶段立宪积极，立宪成果多；第二阶段以“训政”为重，立宪消极，立宪成果少，可以说是一种倒退。但从宪法中章的设置看，两个阶段有一个共同点，那就是宪法文献中章的数目都存在一个从少到多的变化过程。

《中华民国临时约法》开创了我国立宪成果分章的先河，但章的数目是个位数，章的数目首次达到两位数的立宪成果是1914年的《中华民国约法》。《中华民国临时约法》体现了以孙中山为首的革命力量以法律制约袁世凯的用意，限制权力的色彩明显；《中华民国约法》反映的则是袁世凯反击以孙中山为首的革命力量的主张，扩张权力的味道浓厚。《中华民国约法》共十章，达到了两位数，相对于《中华民国约法》的个位数而言，可以说上了一个台阶。这十章分别是：第一章“国家”，第二章“人民”，第三章“大总统”，第四章“立法”，第五章“行政”，第六章“司法”，第七章“参政院”，第八章“会计”，第九章“制定宪法程序”，第十章“附则”。将“会计”与“制定宪法程序”设为专章，是《中华民国约法》在形式上的一个重要特点。

1923年的《中华民国宪法》是我国历史上第一部正式的宪法，章的数目再攀新高，共十三章，依次是：第一章“国体”，第二章“主权”，第三章“国土”，第四章“国民”，第五章“国权”，第六章“国会”，第七章“大总统”，第八章“国务院”，第九章“法院”，第十章“法律”，第十一章“会计”第十二章“地方制度”，第十三章“宪法之修正解释及其效力”。这种体例安排也有一些特点，如将“法律”设为专章，在我国宪法史上可谓空前绝后。然而，根据比较宪法学家的统计，世界各国宪法文本普遍具有的四项内容就包括“关于法制的规定。宪法没有涉及法治或法制，但却包括了法律制度的一些方面，例如宪法自身的规定与普通法律的关系以及和国际性立法的关系”。[8]其他三项内容分别是关于宪法自身的规定、关于国家组织的规定、关于公民权利和政治权利的规定。可见，《中华民国宪法》将“法律”设为专章绝非标新立异。

从《中华民国临时约法》的七章到《中华民国约法》的十章，再到1923年《中华民国宪法》的十三章，中华民国北京政府阶段的主要立宪成果不断增加章的数目。这一特征也反映在中华民国南京政府阶段。1931年出台的《中华民国训政时期约法》共八章，1946年《中华民国宪法》则有十四章，各章名称依次是：总纲，人民之权利义务，国民大会，总统，行政，立法，司法，考试，监察，中央与地方之权限，地方制度，选举罢免创制复决，基本国策，宪法之施行及修改。显然，该宪法体现了孙中山先生的三民主义和五权宪法思想。1946年《中华民国宪法》章的数目在我国宪法史上迄今都是最高值。此外，该宪法在章的设置上还有一个重要特点，这就是第十三章“基本国策”。我国多部宪法文献中都含有政策内容，包括新中国四部宪法，但直接、明确以“基本国策”标题名称设置专章的，惟有1946年《中华民国宪法》。

（三）从章多到章少

从《中华民国临时约法》设七章到1946年《中华民国宪法》设十四章，中国民国立宪成果在章的数目上翻了整整一番。新中国立宪成果特别是新中国四部宪法文本极大减少了章的设置。这始于作为新中国成立初期临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》。除序言外，它设七章，其中第一章为“总纲”、第二章为“政权机关”，第三至第七章依次规定的是军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，是一个名副其实的纲领。它的章数降到了我国立宪成果设章以来的最低值，即数目等同于首次设章的《中华民国临时约法》。新中国四部宪法的章数更少，都只设四章，低于前述民国时期任何立宪成果中章的数目，呈现出“从章多到章少”的明显变化轨迹。当然，新中国四部宪法都只设四章，并不是完全没有争议的，如在1954年宪法产生过程中，有人曾建议设专章规定选举制度、预算、宪法修改程序。[9]从1954年宪法的制定背景来看，这些建议应该不是原创性的，而是受前苏联宪法影响的结果。1918年的苏俄宪法共六篇，第四篇和第五篇分别是“选举权及被选举权”、“预算法”；1936年的苏联宪法共十三章，其中第十一章是“选举制度”，第十三章是“本宪法修改程序”。

新中国四部宪法在章数上远少于民国时期的一些立宪成果，主要原因是将国家机构集中规定在一章，而不是把国家机构分散规定为若干章。这种形式上的调整是有意识进行的，因为在1954年宪法起草过程中，曾专门讨论过这个问题。1954年3月23日，毛泽东在主持召开宪法起草委员会第一次全体会议时，曾就宪法草案的结构说道：“有人主张把第二章的六节变成六章。宪法起草小组考虑到把这六部分列在一章，加个总题目叫国家组织系统，很清楚。如分列为六章，好像有些头绪纷繁。”[10]1954年5月27日，刘少奇主持召开的宪法起草委员会第二次全体会议再次讨论到国家机构的体例问题。“关于宪法结构问题。刘少奇说：‘有人主张把第二章的六节分成为六章，这样好看一些。’会上讨论结果，保持原状不变”。[11]于是，尽管不同时期都有一些学者建议分若干章规定国家机构，[12]但从1954年宪法开始，新中国的四部宪法就一直保持对国家机构不分章规定的体例。

集中把国家机构规定在一章而不是分若干章规定不同的国家机构，除了有利于避免毛泽东所说的“头绪纷繁”外，也是符合宪法原理的。世界上确实有不少国家的宪法按照不同的国家机构或国家权力来分章规定，如1946年日本宪法第一章为“天皇”，第四章为“国会”，第五章为“内阁”，第六章为“司法”。类似的还有1949年德国基本法、1993年俄罗斯宪法等等。这种将不同国家机关与公民基本权利置于同一层面的体例，或者说将立法机关、行政机关、司法机关与基本权利一章相并列的体例，容易让人觉得国家权力太多、太强大，基本权利太少、太弱小。基本权利与国家机构是宪法的两大基本内容。基本权利在宪法典中一般都以一章来规定，国家机构（行使国家权力的机构）作为基本权利的对应物，也宜以一章来规定，即在体例层次上与基本权利相并列，这样更能体现宪法是公民权利与国家权力之平衡器的理念。

新中国四部宪法的章数之所以剧减，还有一个原因是都不设专章规定宪法本身的效力、修改、解释等事项。而《中华民国临时约法》、《中华民国约法》与《中华民国训政时期约法》却在最后都设有“附则”一章，规定本身的效力、修改等问题。1923年《中华民国宪法》和1946年《中华民国宪法》更是直接把最后一章分别设为“宪法之修正解释及其效力”与“宪法之施行与修改”。从世界各国立宪来看，以独立的部分规定宪法本身的效力、修改、解释等事项，是相当普遍的现象，美国、俄罗斯、法国、意大利、日本、印度等国的现行宪法莫不如此。同时，1936年的苏联宪法的最后一章是“本宪法修改程序”,1977年的苏联宪法的最后一部分是“苏联宪法生效和修改程序”,1992年的越南宪法与1976年的古巴宪法的最后一章分别是“宪法的效力和宪法修改”、“修改宪法”，这有力地说明不设专章规定宪法本身的效力、修改等事项并不是社会主义国家宪法的特点。

虽然新中国宪法四部宪法都没设置专章规定宪法本身的效力、修改、解释等事项，但这并不意味着设置专章规定宪法本身的效力、修改、解释等事项从未进入立宪的视野。据许崇德教授介绍，在现行宪法产生过程中曾讨论过这个问题。1980年9月22日，宪法修改委员会秘书处部分成员在讨论宪法结构时，“大家认为把如何切实保障宪法的实施，专门作为一章加以规定，是必要的”。但两天后情况发生了改变。在9月24日的宪法修改委员会秘书处全体会议上，“对于宪法的修改和监督，多数认为，可以不作一章单独去写。这个问题或者作为附则，或者放在总纲里做出规定”。于是，之后的《宪法草稿》没有专章规定宪法保障与宪法修改。但是，《宪法草稿》之后的《宪法讨论稿》“增写了第五章‘保障宪法的实施和宪法的修改’，共6条”。[13]最后的结果是，宪法修改和宪法监督既没有单独设章，也没有被作为附则或规定在总纲中，而是被规定在“国家机构”中。

三、我国现行宪法中“章”的设置之进一步完善

新中国四部宪法在几十年的变迁过程中一直维持四章的简洁结构，就整体结构而言，的确有优越于民国时期的宪法文本之处，但也绝非尽善尽美，因此也存在一个需要完善的问题。现行宪法的一个重大贡献就体现在对章的设置的完善上，这就是改变1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法都将“国家机构”一章置于“公民的基本权利与义务”一章之前的做法，将“公民的基本权利与义务”一章移到了“国家机构”一章之前。从我国立宪历史来看，尽管立宪成果中关于人的基本权利与义务的内容出现在不同的标题名称下，如《中华民国临时约法》与《中华民国约法》都以第二章“人民”规定人的基本权利与义务，《中华民国训政时期约法》和1946年《中华民国宪法》直接以“人民之权利义务”命名，但是，从《中华民国临时约法》设章以来，立宪成果中关于人的基本权利与义务的内容在整体上都位于国家机构的内容前。现行宪法将“国家机构”置于“公民的基本权利与义务”之后，符合个人与国家关系的宪法原理，是完善我国宪法文本的重要步骤，获得了广泛好评。

一个值得思考的问题是，现行宪法在章的设置方面是否还有改进的必要与空间？从学者们的讨论来看，答案是肯定的。如有学者认为，宪法应专设“自治制度”一章，集中规定民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众自治。其理由主要是：民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众自治都属于我国的自治制度的组成部分，现行宪法把它们分散规定在不同的部分，不能给人以整体感；总纲关于民族区域自治制度和特别行政区高度自治制度的规定过于简单，无法使人明白这些制度的基本构成原理和原则；可以解决将基层群众自治制度不恰当地规定在国家机构部分而产生的名实不符问题，使宪法典在内容结构的安排上更加合理。[14]当然，在完善章的设置方面，学者们讨论最多、共识最多的是设置专章规定宪法修改和宪法保障等内容，如有学者呼吁将宪法解释、宪法修改、宪法监督等宪法制度单列一章，单独安排。[15]还有学者主张宪法的修改、宪法的效力等事项应由单设的附则规定。[16]

学者们的上述建议与理由显然有其合理性与针对性，但能否实现必须考虑到我国修宪的实际。现行宪法在二十几年的变迁中已修改了四次，但每次都不是大规模修改。相当多的宪法学者也明确主张不宜大规模修改宪法。因此，设专章规定自治制度或者宪法修改等问题，在修宪模式没有改变的条件下难以实现。更重要的是，无论是设专章规定自治制度还是设专章规定宪法修改等问题，都不是现行宪法在完善章的设置方面的最主要任务，其最主要任务在于不再以专章规定国旗等国家标志，因为以专章规定国旗等国家标志是现行宪法在章的设置上的败笔。