近年来，不少法院为健全和完善司法的监督机制，尝试从社会上聘请监督员对法院的廉政情况、工作作风、司法公正等方面进行监督，并形成相应的制度。这些制度虽然名称各有不同，如特约监督员、特邀监督员、执法监督员等，但核心都是法院聘请人民群众担任监督员来监督法院，为此，笔者统一称之为特约监督员制度。特约监督员制度是人民法院强化司法权监督的重要创新，但在实际运行中也存在一些问题，笔者认为有必要在价值导向下，优化制度安排，促使其更好地发挥作用。

一、特约监督员制度的价值

特约监督员作为法院加强监督、搭建群众沟通桥梁的制度创举，既展现了法院主动接受社会监督的积极态度，又承载着了解和回应人民群众多样化司法需求的重任。

（一）特约监督员制度是法院接受社会监督的主动落实

《中华人民共和国宪法》第二十七条中规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”接受人民的监督，既包括体现人民意志的法律监督，还包括直接来自于人民群众的社会监督。为了落实和强化社会监督，法院主动建立起特约监督员制度，使人民群众更好地了解法院工作情况，增强普通群众监督法院的影响力，有效提高了社会监督的力度和效果。

（二）特约监督员制度是促进法院工作完善的有效途径

人民性是人民法院的本质属性，司法为民是法院工作的基点。在新形势下，法院要更好地落实司法为民、满足人民群众的司法需求，就必须掌握民众的要求，听取民众的意见。法院特约监督员制度就是人民法院畅通多元化民意表达机制的有益尝试，通过选聘具有代表性的特约监督员，通过制度化的渠道，将民众的司法需求以监督意见和改进建议的形式表达出来，促使法院进一步完善自身工作，更有针对性地满足人民群众最迫切最核心的司法需求。

（三）特约监督员制度是维护司法公信的重要保障

社会公众对司法的信任和尊重是司法公信力的核心要素。面对转型时期矛盾凸显的社会现实，人民法院引入具有一定代表性的普通民众组成监督员队伍，主动接受他们对法院和法官多方面的监督，并通过特约监督员向普通民众传导，将有助于缓解矛盾冲突，减少误解，树立人民法院公正、廉洁、为民的良好形象，成为司法公信力提高的重要保障。

二、特约监督员制度存在的问题

在制度的实际运行中，特约监督员通过不同的监督方式了解法院工作情况，并以监督员的身份对法院提出了不少有针对性的意见和建议,也得到了法院的积极回应，为法院提供了更多的工作思路和改进方法，产生了积极的效果。然而，特约监督员制度在发挥“监督”职能的同时，也反映出一些制度性问题。

（一）特约监督员制度的外部属性有所欠缺

人民法院建立特约监督员制度，其目的主要在于强化法院的外部监督。然而，从当前人民法院普遍采取的制度内容来看，特约监督员制度外部属性不足。一方面，特约监督员制度主要来源于法院的自我完善，法院既是特约监督员制度的发起者，又是被监督者，特约监督员履职更多地表现为协助法院的管理者对法院工作进行监督。另一方面，特约监督员由法院聘任，作为监督者的监督员，对被监督者——法院的依附性，难以保障特约监督员在履职过程中始终处于超然的位置。

（二）特约监督员缺乏有效的监督与制约手段

监督功能的发挥依赖于监督者充分的监督能力，在现有制度下，特约监督员面临着监督能力不足的问题。首先，特约监督员的监督手段与途径有限。特约监督员不具有调查权，在当前违法的形式更加多样、隐蔽的情况下，作为普通民众的特约监督员很难获得全面、客观的监督信息。其次，特约监督员的监督意见“刚性”不足。由于特约监督员制度并非法定监督形式，其监督意见对法院没有法律上的约束力。虽然大多实施这一制度的法院都规定了针对监督意见的答复义务，但意见是否被接受最终取决于法院自身，监督员对此缺乏有效制约。

（三）与其他监督方式未形成科学的制度协调

当前，权力的监督方式日趋多元化，不同的监督方式只有相互协调，才能更好地发挥作用。特约监督员制度作为一种新的司法权监督方式，与既有监督方式的协调上尚有完善空间。首先是特约监督员制度与人大代表、政协委员监督的协调欠缺。法院的很多特约监督员身份与代表或委员身份重合，容易导致监督性质的模糊和监督措施的混乱。其次是特约监督员监督与信访、投诉监督的协调欠缺。从实践来看，特约监督员提供的监督信息大多没有超越法院通过信访、投诉等渠道获取的信息，且对于后者获得的信息，法院同样应当依法予以处理并给予答复，导致特约监督员制度的功能有所消解。

三、特约监督员制度的完善

围绕特约监督员制度存在的障碍和问题，我们需要对制度的主要内容进行统筹安排，就以下几个方面进行重点完善：

（一）优化特约监督员选任方式

法院特约监督员选任方式的优化是解决特约监督员制度外部属性不足的首要措施。具体来说，一是适度扩大选任范围。目前，人民法院特约监督员的人选主要是靠有关单位、组织推荐产生的，这种方式将选择限制在较小的范围。为更好地体现特约监督员的广泛性和代表性，在选任中应向更大范围扩展，并允许符合条件的公民申请。二是探索人大主导等外部选任机制，提高制度公信力。为消除“自己监督自己”的质疑，特约监督员的选任可由同级人大常委会或法院外的其他机构来主导，提高特约监督员的独立性。

（二）畅通监督信息获取渠道

充分的信息掌握是有效开展监督的前提。对于当前法院特约监督员获取监督信息渠道不足的问题，主要可采取以下措施：一是继续推进法院司法公开。司法公开是法治文明的重要标志，也是促使特约监督员更好地掌握法院工作信息，更好地发挥监督功能的有效途径。二是强化法院对特约监督员监督行为的配合。法院应进一步明确监督员在公民权利范围内的申请资料公开、访谈、旁听等渠道和程序，为特约监督员履职创造更好的条件。三是加强人大等有权机关对特约监督员获取监督信息的支持。对于特约监督员无法自行调查的线索，应允许其向人大等机关提出调查建议，由其依照职权开展进一步调查和监督，为特约监督员提供坚强的后盾。

（三）强化监督结果的制约力度

特约监督员对法院制约力量的薄弱已经成为其功能发挥的主要阻碍之一，也使得特约监督员制度在效果上与信访、投诉等社会监督方式相比缺乏明显优势，提升特约监督员监督意见的刚性效力是特约监督员制度发展的关键环节。然而，基于法律保留原则，未经法律授权的特约监督员并没有直接要求法院作出决定的权力。对此，笔者认为，可以从程序建议权上考虑，即继续延续既有的批评、建议和要求答复的监督方式，但在监督员对答复不满意或法院拒绝答复时，视情况向相应的人大常委会提出处理建议，由人大依法予以监督，从而提高监督员的监督力度，确保监督实效。

上海市民政局


民政局关于印发《上海市居民会议制度实施办法》、《居民委员会职责和工作制度》、《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》的通知



沪民基发〔2006〕9号

各区、县民政局：

　　近年来，各区县在推进社区民主自治的同时，普遍注重了居委会的制度化建设，特别是市政府开展社区建设扩大试点工作以来，各区县、街道（镇）、居委会在推进基层民主政治建设、加强制度化建设方面作了很多有益探索和实践。 　　

　　为了进一步加强居委会制度建设，根据市委《关于加强社区党建和社区建设工作意见》（沪委[2004]17号）和市政府《关于加强社区建设扩大试点工作指导要求》的精神，我局在总结各试点单位成功经验的基础上，广泛征求市、区有关部门的意见，制订了《上海市居民会议制度实施办法》、《居委会职责和工作制度》及《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》，请参照执行。 　　

　　特此通知。 　　

　　上海市民政局

　　二○○六年二月十四日 　

上海市居民会议制度实施办法 　　

　　第一条（目的和依据）

　　为进一步发挥居民会议的作用，推进基层民主政治和社区建设，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。　　

　　第二条（居民会议的性质）

　　居民会议是居民群众发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式。 　　

　　第三条（居民会议的议事原则）

　　居民会议议事，应当遵循贯彻党的路线、方针和政策，遵守国家的法律、法规和规章，体现居民意志和利益的原则。 　　

　　第四条（居民会议的职责）

　　居民会议的职责：

　　（一）选举、撤换或补选居民委员会成员；

　　（二）制定和修改居民公约、居民自治章程，监督居民公约、居民自治章程的执行；

　　（三）讨论并决定涉及全体居民利益的重要事项；

　　（四）听取并审议居民委员会的工作报告和资金筹集的收支情况报告；

　　（五）讨论并决定居民区建设规划、居民委员会年度工作计划及实事项目；

　　（六）反映居民的意见和要求；

　　（七）评议居民委员会成员；

　　（八）纠正居民委员会在日常工作中做出的错误决定。 　　

　　第五条（居民会议的组成形式）

　　下列形式可以组成居民会议：

　　（一）由全体18周岁以上的居民组成；

　　（二）由每户派1名代表组成；

　　（三）由每个居民小组选举2至3名居民代表组成。

　　本居住区的居民区党组织成员、居民委员会成员和各级人大代表、政协委员为居民会议的当然代表，享有户代表或居民代表同等的权利和义务。 　　

　　第六条（居民代表的选举和结构）

　　居民委员会负责指导居民小组选举居民代表的工作。选举的居民代表，在职职工和在职党员应占一定的比例。 　　

　　第七条（居民代表的条件）

　　居民代表的条件：

　　（一）拥护党的路线、方针和政策；

　　（二）依法具有选举权和被选举权；

　　（三）遵纪守法，以身作则；

　　（四）关心和支持居民委员会工作；

　　（五）善于听取和反映居民群众的要求和建议；

　　（六）有一定的参事议事能力。 　　

　　第八条（居民代表的权利和义务）

　　居民代表的权利：

　　（一）对居民委员会的工作提出意见、建议和批评；

　　（二）在居民会议上，有充分发扬民主的权利和表决权。

　　居民代表的义务：

　　（一）倾听并及时向居民委员会反映小组居民的意见和要求；

　　（二）在居民小组中宣传居民会议的决定，协助居民委员会在居民中开展工作。 　　

　　第九条（居民代表的任期、换届）

　　居民代表任期三年，与居民委员会同时换届，可以连选连任。 　　

　　第十条（居民代表的撤换和补选）

　　居民代表不能履行职责时，由居民委员会提请所在居民小组召集居民讨论撤换。居民代表因故出缺时，由所在居民小组进行补选。 　

　　第十一条（居民委员会和居民会议的关系）

　　居民委员会向居民会议负责并报告工作，根据居民会议的决定开展工作。

　　涉及全体居民利益的重要事项，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。 　　

　　第十二条（居民会议的召开）

　　居民会议每半年至少召开一次。有下列情形之一的，应当召集居民会议：

　　（一）决定的事项是属于居民会议的职权；

　　（二）居民委员会需向居民会议报告工作；

　　（三）有五分之一以上的18周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议时。

　　居民会议由居民委员会召集并主持。居民委员会应当在居民会议召开前3天通知出席对象，并告知议题。

　　召开由居民代表组成的居民会议，居民代表应当认真征求小组居民的意见。　

　　第十三条（居民会议的决定）

　　居民会议必须由全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的居民代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，必须由出席人的过半数通过。

　　居民会议的决定不得与国家的法律、法规和规章相违背。 　　

　　第十四条（居民会议决定的实施和改变）

　　居民会议的决定，由居民委员会负责组织实施。居民委员会在组织实施过程中需要改变居民会议决定的，应当提交下一次居民会议重新讨论。未经居民会议通过，不得改变居民会议的决定。 　　

　　第十五条（施行日期）

　　本办法自2006年3月1日起施行。 　　

居委会职责和工作制度 　　

　　一、居委会职责 　　

　　（一）开展民主自治建设。

　　1、制定居民区自治工作计划，开展经常性自治活动。

　　2、建立完善决策听证会、矛盾协调会、政务评议会等民主自治制度，组织居民讨论与自身利益密切相关的社区事务。

　　3、定期接待和走访居民，主动关心困难群体和弱势群体，掌握居民区各类人员的基本情况，倾听群众呼声。

　　4、定期召开居民会议，向大会负责并报告居委会工作情况，听取居民意见和建议。凡涉及居民区全体居民利益的重大事项，应当提请全体居民或居民代表会议讨论决定。

　　5、实行居务公开制度，自觉接受居民监督。 　　

　　（二）办理公共事务和公益事业。

　　1、办理居民会议形成的决议。

　　2、办理本居民区居民的公共事务和公益事业，组织开展各类公益活动。

　　3、协助区职能部门和街道办事处、镇政府做好与社区居民利益有关的社会治安、公共卫生、计划生育、社会保障、环境保护、老年服务、社区就业等项工作。

　　4、代表本居民区全体居民的利益，指导、协调和监督辖区内的业主委员会、物业管理公司及其他社会组织的工作。

　　5、向街道办事处、镇政府及区职能部门派出机构反映居民的意见、建议和要求。 　　

　　（三）加强精神文明建设。

　　1、宣传法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行应尽的义务。对居民进行民主法制、思想道德和行为规范教育。

　　2、发动群众开展文明楼组、文明家庭等多种形式的社会主义精神文明创建活动，普及科学知识，开展健康教育，创建文明小区。

　　3、培育和发展群众文体团队，组织开展各类有益身心健康和融洽人际关系的社区活动。

　　4、发动社区单位开展共筑、共育、共建活动，共创社区精神文明。

　　5、培育发展由社区各类人员参加的志愿者队伍，探索推行义工制度，组织开展形式多样的志愿者服务活动，丰富居民文化生活。 　　

　　二、居委会工作制度 　　

　　（一）居民会议制度。一般每半年召开一次居民会议，由居委会向居民或者居民代表汇报工作，听取他们对居委会工作的意见和建议。 　　

　　（二）居委会例会制度。居委会主任应每半月召集居委会成员召开一次居委会工作例会，交流和沟通居民区近期各项工作，检查各项工作进度，安排下一阶段工作。 　　

　　（三）专题会议制度。根据工作需要，适时召开听证会、协调会、评议会等专题会议，汇总居民群众的意见和建议，解决居民区存在的矛盾和问题。 　　

　　（四）接待和访问居民制度。居委会成员应分片包块，深入群众、联系居民，开展每周访问或接待居民工作，把居民对社区工作的意见和建议及时反映给相关部门。 　　

　　（五）值班制度。居委会应规范加强值班制度，由居委会成员定期值班，及时处理居民事务。 　　

　　（六）联系制度。居委会应定期走访和联系居民区各类行政组织、社会组织和单位，主动介绍居民区工作情况，加强相互间的沟通与了解，邀请有关组织和单位参与居民区活动，积极为居民提供服务，实现资源共享。 　　

上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法

第一章 总则

　　第一条（目的和依据）

　　为了建立和完善本市的居民区听证会、协调会、评议会制度，进一步推进社区民主自治，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。 　

　　第二条（含义）

　　本办法所称的居民区听证会、协调会、评议会制度，是指居民区居民群众参与民主管理、民主决策、民主监督的组织形式。 　

　　第三条（与居民区党组织的关系）

　　居民区听证会、协调会、评议会制度在居民区党组织的领导下，由居委会负责召集并组织实施。

第二章 听证会制度

　　第四条（听证会的含义）

　　听证会是政府有关部门或居委会在社区实施的项目或涉及居民群众切身利益的重大事项，在作出决策前，由居委会组织部分社区成员代表召开会议，广泛讨论，并提出具体意见的会议制度。 　　

　　第五条（听证会的召集）

　　居委会召集听证会，原则上由相关政府部门征求居委会意见后，由居委会决定。居委会也可以根据实际情况，主动向有关部门提出建议，及时召集听证会。涉及居民区事务，居委会自行召集听证会。 　　

　　第六条（听证会人员的组成）

　　听证会的人员由居委会组织成立听证小组，居委会主任担任组长。小组成员由相关政府部门或居委会在社区实施项目或重大事项涉及到的有关居民群众代表、居民会议代表、社区单位代表等组成。 　　

　　第七条（听证会的主要内容）

　　听证会的主要内容包括：

　　（一）涉及本社区成员切身利益的近期建设规划项目（市、区重大建设工程项目除外）；

　　（二）涉及本社区社会稳定的事项；

　　（三）其他需要听证的事项。 　　

　　第八条（听证会的程序和内容）

　　听证会的程序和内容包括：

　　（一）准备程序：

　　1、居委会决定召集听证会的，应在收到相关政府部门书面听证要求和内容的七日内，确定时间、地点、参与听证的人员，并通知相关政府部门及与会人员；

　　2、召开听证会之前，居委会应对需要听证的事项，进行广泛深入的调查摸底，掌握基本情况，征询居民群众意见；

　　3、听证会的召开必须有应到人数的过半数出席，方可举行。

　　（二）会议程序：

　　1、主持人报告议题；

　　2、居委会通报听证议题的相关情况；

　　3、听证会成员充分讨论；

　　4、相关政府部门的代表回答与会人员的咨询；

　　5、表决和形成听证决议。其中，表决的方式由居委会根据听证事项的实际情况决定，形成的听证决议必须由出席人员的过半数通过。

　　居委会应做好完整的会议记录。

　　（三）后续程序：

　　居委会应在听证会结束后的七日内，将听证会的表决结果通过适当方式公示；听证事项涉及相关政府部门或街道办事处（镇政府）的，由居委会将听证会的表决结果书面抄送相关政府部门或街道办事处（镇政府）。

第三章 协调会制度

　　第九条（协调会的含义）

　　协调会是对涉及社区成员间的公益性、社会性事务以及一般矛盾、利益冲突，进行协商解决的会议制度。 　　

　　第十条（有关部门提供服务）

　　居委会召集协调会时，可邀请区有关部门提供相关的政策和法律服务。 　　

　　第十一条（协调会人员的组成）

　　协调会由有关当事人、居委会主任、居委会人民调解委员会主任及有关社区工作人员组成。必要时,可邀请居民区党组织负责人、社区民警、街道办事处（镇政府）的司法助理等相关人员参加。 　

　　第十二条（协调会的主要内容）

　　协调会的主要内容包括：

　　（一）涉及社区成员公共利益的有关矛盾；

　　（二）社区成员间的民事纠纷、利益冲突；

　　（三）当事人请求协商解决的其他矛盾。 　　

　　第十三条（协调会的程序和内容）

　　协调会的程序和内容包括：

　　（一）准备程序：

　　1、列出需要协商的事宜，在协调会召开前的七日内书面告知与会成员；遇到矛盾激化、重大纠纷和冲突时，可随时召开协调会；

　　2、协调会召开前，应先由居委会联系当事人和其他与会人员，确定协调会召开的时间、地点，准备好相应的材料。

　　（二）会议程序：

　　1、会议先由当事人陈述事实和理由，然后由居委会主任分别询问当事人，明确矛盾、冲突或分歧的焦点所在，并据此进行协调，做好详实记录；

　　2、经协调达成一致意见的，应制作协调文书，由当事人核对后在书面协议上签字或盖章，参与协调会的其他相关部门人员也应同时签字盖章；

　　3、经协调不能达成一致意见的，也应由当事人以及其他参与协调会的人员在协调文书上签字或盖章，并由居委会主任告知相关当事人通过其他途径再行解决。

　　（三）后续程序：

　　1、协调会上不能形成一致意见的，如会后当事人达成一致的，须形成书面材料，并签字或盖章后交副本于居委会存档；

　　2、协调会上不能形成一致意见的，如当事人提出再次召开协调会的要求，居委会应予以同意，但对召开同一内容的协调会议，以三次为限。

第四章 评议会制度

　　第十四条（评议会的含义）

　　评议会是居委会组织社区成员代表对被评议的机构、事件、对象的工作进行考核评议的会议制度。 　　

　　第十五条（被评议对象）

　　被评议对象主要包括公安、工商、税务、环卫、市容监察、房管、卫生等区职能部门派驻机构及其工作人员，以及物业公司、社区居民事务工作站等居民区组织及其工作人员。 　　

　　第十六条（评议会的形式）

　　评议会一般采取综合评议的形式，在每年的年底进行。根据实际情况，还可以采取专题评议、考察评议等不定期的形式进行评议。 　　

　　第十七条（评议会人员的组成）

　　评议会的人员由居委会组织成立评议小组，居委会主任担任组长，成员由居民会议代表、社区成员代表等有关人员组成。 　　

　　第十八条（评议会的主要内容）

　　评议会的主要内容包括：

　　（一）贯彻落实市、区有关社区工作，完成社区工作目标和任务等方面的总体情况；

　　（二）履行社区工作职能，完成相关工作的情况；

　　（三）参与社区共建的情况；

　　（四）其他有关社区建设和管理的专项任务的完成情况。 　　

　　第十九条（评议会的程序）

　　评议会的程序包括：

　　（一）年底召开评议会前的十五日内，由评议小组通知被评议对象递交工作总结；

　　（二）评议小组收到工作总结后，对照被评议对象年初递交的全年工作计划，对被评议对象进行考察，并形成书面调查报告；

　　（三）评议小组召开综合评议会议，由被评议对象对工作绩效、存在问题，具体整改措施等进行汇报，然后由评议小组进行讨论，形成优秀、合格、不合格三个等级的书面评定意见；

　　（四）居委会在评议会召开后的七日内，将评议意见向被评议对象及其上级主管部门和街道办事处（镇政府）反馈。

　　上级主管部门和街道办事处（镇政府）应将评议小组的评议意见作为对部门双重管理、考核和有关干部奖惩任免的依据。

第五章 附则

　　第二十条本办法如与相关法律、法规、规章不一致的，以法律、法规、规章为准。 　　

　　第二十一条本办法自2006年3月1日起施行。