城市管理首要的是给权力定性和定位

刘建昆


　　谈城市管理，首先要在理论上解决城市管理权力属性及其正义性。城市管理果真是没有任何正当性的权力吗？哪它何以自存？立足于权力的定性，才能准确定位，有效的规范权力和限制权力。
　　社会主义公有制下的公有财产包含但不只限于国企那些，一切城市公共设施，也就是公物，均是公有财产。城市管理权是一种行政权，而这种行政权的直接目的是保护城市公共设施等公物。因而城市管理权的性质只能是公物警察权——是和财产所有人保护自己财产的物权类似的这么一种行政权，具体说是代表公物的所有人——城市人民政府，保护城市公用设施等公共财产。
　　城管最为人所诟病的就是城市摊贩处置。应该看到，法律禁止一种行为，有时候是出于多个原因的，多视角看问题有好处。比如不准在马路中间上摆摊，一方面出于保护车辆交通安全，也是为了摆摊者的个人身安全，但另一方面看也是保护路面公共设施的利用秩序。从第一个角度看，应该交警管，第二个角度，就是公共设施保护角度，则是城管局该管。可是就摆摊本身来说，还有第三个角度，那就是工商局因为他们没执照就要取缔，要砸他们的饭碗。现在从第三个角度看，粗暴的行政干涉没啥道理；但是不能因此就说第一个角度和第二个角度也没一点道理。
　　有人说：“那就各负其责，各人管自己的。”但问题是按照现在的执法体制，这也不可得了：96年国务院一群“砖家”研究出了个坏办法，让城管执工商的法！其实，若城市管理者单纯从本身的行政目的——公物保护——的角度出发，设定合理的行政目标，配合以适度的行政强制并不很难。也就是说，对于利用城市公共设施的摊贩，适度约束其不合法的利用行为，顶多罚点钱当卫生费——至于消灭摊贩这一任务最好还是留给工商局来干，如果他们也干不了，不妨修改下《无照经营查处取缔办法》第二十一条。（“农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。”）
　　在无知的基础上，“砖家们”又舍本逐末臆造出出执法机构地位的所谓“体制问题”。可是不要忘记，执法机构本身的存在依存于其权力的正当性和必要性，执法机构的法律地位同样依存于权力在国家权力体系中的位置。明确了城市管理权力的属性，才能以立法的形式将这种权力固定下来，才能划定一个圈子使这种权力有所为有所不为，才能建立起合乎科学的行政程序，才能通过各种行政限权的方式约束权力的恣睢。


二○○九年五月三十一日





司法部


司法部关于进一步推进法律援助工作的意见




各省、自治区、直辖市司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局：

　　为认真贯彻落实党的十八大精神，切实做好新形势下法律援助维护群众合法权益的各项工作，更好地发挥法律援助在服务保障和改善民生、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定中的职能作用，现就进一步推进法律援助工作提出如下意见。

　　一、充分认识做好新形势下法律援助工作的重要性

　　近年来，在党中央、国务院的正确领导下，法律援助工作快速发展，覆盖面逐步扩大，服务水平不断提高，保障能力明显增强，有效维护了困难群众合法权益。同时也要看到，随着我国经济社会不断发展和民主法治进程加快推进，人民群众特别是困难群众的法律服务需求不断增长。党的十八大报告指出加强社会建设必须以保障和改善民生为重点，习近平总书记在中央政治局集体学习中强调要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，2013年政府工作报告要求健全法律援助制度，为进一步做好法律援助工作指明了方向。做好新形势下的法律援助工作是贯彻落实党和国家关于法律援助工作决策部署的必然要求，也是满足人民群众日益增长法律需求的必然要求。各级司法行政机关要深入贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持和完善中国特色社会主义法律援助制度，紧紧围绕人民群众法律援助需求，进一步做好服务困难群众的各项工作，大力加强法律援助制度、经费保障和机构队伍建设，着力构建规范高效的法律援助管理体系和组织实施体系，做大做强做优法律援助事业，为推进平安中国和法治中国建设、促进经济持续健康发展作出新的贡献。

　　二、加大对困难群众法律援助服务力度

　　积极做好为困难群众提供法律援助的工作。认真落实中央关于保障和改善民生的决策部署，及时为符合条件的困难群众提供诉讼和非诉讼代理服务，帮助他们依法解决涉及基本生存、生产生活方面的问题。围绕促进解决涉及困难群众切身利益的社会热点问题，积极组织办理劳动争议、环境保护、食品药品安全、医疗等领域涉及法律援助的案件，重点做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、残疾人等困难群众法律援助工作，依法维护其合法权益。面向公众免费提供来信、来访和网络等多种形式法律咨询服务，加强“12348”法律服务热线建设，积极开展法制宣传和公共法律教育，引导群众依法表达合理诉求。坚持在党委、政府统一领导下参与处理涉法涉诉信访案件，及时疏导化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

　　扩大法律援助覆盖面。紧密结合经济社会发展实际，适应困难群众民生需求，及时调整法律援助补充事项范围，将就业、就学、就医、社会保障等与民生紧密相关的事项逐步纳入法律援助范围；进一步放宽经济困难标准，使法律援助覆盖人群从低保群体逐步拓展至低收入群体。加快建立法律援助范围和标准的动态调整机制，促进法律援助与经济社会协调发展。认真贯彻执行修改后的刑事诉讼法关于扩大刑事法律援助覆盖面的规定，加强侦查、审查起诉阶段法律援助工作，完善与公检法机关的协作配合，依法维护犯罪嫌疑人、被告人等的诉讼权利。

　　深化法律援助便民服务。健全基层法律援助服务网络，加强法律援助工作站和联系点建设，推进法律援助向社区、乡村延伸。继续推进临街一层法律援助便民服务窗口建设，改善服务设施，优化服务环境，改进服务态度。完善便民利民举措，拓宽申请渠道，简化程序和手续，不断丰富便民服务内容，实现法律援助申请快捷化、审批简便化、服务零距离。创新服务方式和手段，开展流动服务和网上便民服务，将心理疏导融入法律援助服务，加强法律援助异地协作，有条件的地方逐步推行点援制，探索推行法律援助周转金制度。健全完善便民服务机制，促进法律援助便民工作常态化。

　　提高法律援助服务质量。认真履行受理、审查、指派等组织实施职责，教育引导广大法律援助人员严格遵守法定程序和执业规范，确保提供符合标准的法律援助服务。改进案件指派工作，综合案件性质和办案人员专业特长等因素指派合适承办人，严格办理死刑、未成年人等案件承办人员资质条件，提高案件办理专业化水平。推进信息化在法律援助流程管理、质量评估、业绩考核等方面的应用，促进提高办案质量。完善服务质量监管机制，综合运用案件质量评估、案卷检查、当事人回访等措施强化案件质量管理，努力为受援人提供优质高效的法律援助。


　　三、切实履行法律援助监管职责

　　强化法律援助监管职能。完善法律援助工作管理体制，配齐配强管理人员，落实各级司法行政机关监督管理职责。开展法律援助机构和工作人员执业情况考评，规范法律援助机构运行。建立健全律师协会等行业协会、法律服务机构对律师等人员提供法律援助的考核机制，督促其自觉履行法律援助义务。鼓励和支持社会组织和法律援助志愿者开展与其能力相适应的法律援助活动，依法规范机构设置，严格职业准入标准，维护法律援助秩序。加强法律援助经费监管，严格执行各项经费开支范围、标准和程序，确保资金使用安全。推行援务公开，建立法律援助民意沟通机制，主动接受社会监督。

　　完善法律援助工作制度。制定完善《法律援助条例》配套规章和规范性文件，对质量监控、经费管理、组织机构和人员管理等进行规范。根据《办理法律援助案件程序规定》要求，健全完善组织实施各环节的业务规范和服务标准，制定刑事、民事、行政法律援助案件办理指南。建立健全投诉处理制度和业务档案管理、信息统计等内部管理制度。认真落实中央有关部署安排，深化法律援助体制机制改革。做好立法前期准备工作。

　　四、加强法律援助工作保障

　　提高法律援助工作保障水平。认真贯彻“三个纳入”要求，争取县级以上政府全部将法律援助业务经费纳入财政预算，协调加大中央和省级财政转移支付力度，建立法律援助办案补贴标准动态调整机制，拓宽社会筹资渠道，提高法律援助经费保障水平。完善公检法机关和民政、财政、人力资源和社会保障等相关部门支持配合法律援助工作机制。加强法律援助队伍思想政治、业务能力和工作作风建设，加大培训力度，建立健全学习、实践和交流机制，提高广大法律援助人员群众工作能力、维护社会公平正义能力、新媒体时代舆论引导能力、科技信息化应用能力和拒腐防变能力。

　　加强对经济欠发达地区和律师资源短缺地区法律援助工作扶持。加大中央补助地方法律援助办案专款、中央专项彩票公益金法律援助项目资金对连片特困地区和革命老区、民族地区、边疆地区倾斜力度；推动省级财政全部建立法律援助专项资金，加大司法行政机关政法转移支付资金对本行政区域经费保障能力较低地区支持力度，促进提高贫困地区法律援助经费保障水平。多渠道解决律师资源短缺和无律师地区法律援助工作力量不足问题，充实县（区）法律援助机构专职办案人员，在农村乡镇注重发挥基层法律服务工作者的作用，合理调配本行政区域内律师资源丰富地区律师支持律师资源短缺地区法律援助工作，深入开展“1+1”法律援助志愿者行动，选派优秀律师、大学生志愿者到无律师和律师资源短缺地区服务，满足当地群众法律援助需求。加强对经济欠发达地区和律师资源短缺地区法律援助人员培训工作的支持，在课程设置、人员名额等方面充分考虑这些地区实际需求，促进提高法律援助服务水平。

　　各地要结合本地实际，制定具体实施方案，加强统筹协调，采取有效措施确保各项任务落实到位。贯彻执行中的问题请及时报部。


　　司法部

　　2013年4月25日